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【医疗】《传染病防治法》建设项目中的卫生调查制度
作者:王泓 日期:2020-09-22
《传染病防治法》建设项目中的卫生调查制度
北京大学法学院
徐爱国教授
一、建设项目卫生检查的一般规定
在自然疫源地兴建大型建设项目，需要疾病预控机构进行卫生调查，出具卫生意见。所谓自然疫源地，是指某些可引起人类传染病的病原体在自然界的野生动物中长期存在和循环的地区。此为《传染病防治法》所规定的建设项目卫生检查制度。项目施工和竣工后，疾病预防控制机构全程监测卫生防疫工作。
《传染病防治法》第二十八条规定，在国家确认的自然疫源地计划兴建水利、交通、旅游、能源等大型建设项目的，应当事先由省级以上疾病预防控制机构对施工环境进行卫生调查。建设单位应当根据疾病预防控制机构的意见，采取必要的传染病预防、控制措施。施工期间，建设单位应当设专人负责工地上的卫生防疫工作。工程竣工后，疾病预防控制机构应当对可能发生的传染病进行监测。
对应的法律责任条款，则是该法的第七十六条。在国家确认的自然疫源地兴建水利、交通、旅游、能源等大型建设项目，未经卫生调查进行施工的，或者未按照疾病预防控制机构的意见采取必要的传染病预防、控制措施的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令限期改正，给予警告，处五千元以上三万元以下的罚款；逾期不改正的，处三万元以上十万元以下的罚款，并可以提请有关人民政府依据职责权限，责令停建、关闭。
原卫生部1991年发布施行的《传染病防治法实施办法》具体化了相关条款。《实施办法》第三十条规定，自然疫源地或者可能是自然疫源地的地区计划兴建大型建设项目时，建设单位在设计任务书批准后，应当向当地卫生防疫机构申请对施工环境进行卫生调查，并根据卫生防疫机构的意见采取必要的卫生防疫措施后，方可办理开工手续。这是强调卫生调查和出具意见。
兴建城市规划内的建设项目，属于在自然疫源地和可能是自然疫源地范围内的，城市规划主管部门在核发建设工程规划许可证明中，必须有卫生防疫部门提出的有关意见及结论。建设单位在施工过程中，必须采取预防传染病传播和扩散的措施。这里，法律提及了卫生防疫部门的意见，是建设工程规划许可证明中的一部分。
卫生调查的程序上，《实施办法》第三十一条规定，卫生防疫机构接到在自然疫源地和可能是自然疫源地范围内兴办大型建设项目的建设单位的卫生调查申请后，应当及时组成调查组到现场进行调查，并提出该地区自然环境中可能存在的传染病病种、流行范围、流行强度及预防措施等意见和结论。
二、特别法中关于建设项目卫生调查制度的规定
国务院制定的《血吸虫病防治条例》（2019年）也涉及到建设项目卫生检查的制度。
《条例》第二十三条规定，建设单位在血吸虫病防治地区兴建水利、交通、旅游、能源等大型建设项目，应当事先提请省级以上疾病预防控制机构对施工环境进行卫生调查，并根据疾病预防控制机构的意见，采取必要的血吸虫病预防、控制措施。施工期间，建设单位应当设专人负责工地上的血吸虫病防治工作；工程竣工后，应当告知当地县级疾病预防控制机构，由其对该地区的血吸虫病进行监测。内容与《传染病防治法》及《实施办法》基本一致。
对应的法律责任条款，则是《条例》第五十条：建设单位在血吸虫病防治地区兴建水利、交通、旅游、能源等大型建设项目，未事先提请省级以上疾病预防控制机构进行卫生调查，或者未根据疾病预防控制机构的意见，采取必要的血吸虫病预防、控制措施的，由县级以上人民政府卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处5000元以上3万元以下的罚款；逾期不改正的，处3万元以上10万元以下的罚款，并可以提请有关人民政府依据职责权限，责令停建、关闭；造成血吸虫病疫情扩散或者其他严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
1988年3月2日原铁道部发布《铁路生活饮用水卫生管理监督实施办法》。其中，也涉及到铁路部门项目建设中的卫生检查制度。《实施办法》第7条规定，新线铁路工程建设，在进入现场施工前，应组织施工、生活、卫生等部门对施工区域的生活饮用水进行卫生调查，提出选址、净化、消毒措施。
地方法规方面，1998青岛市曾经颁布建设项目卫生检查制度的对应《办法》。《办法 》规定：建设项目开工前，建设单位应当按《传染病防治法实施办法》第三十条规定，向当地卫生防疫机构申请进行卫生学调查；开工后，施工单位应当搞好工地职工食堂、宿舍、环境、厕所、饮水等的卫生工作并接受卫生行政部门和卫生防疫机构的日常性监督、监测。
三、建设项目中卫生检查制度的实际效果
法律对卫生检查制度的规定是全面和有力的，但是，难以找到法律实施的具体案件。从公开的信息层面上，尚未发现建设项目缺少了卫生预防控制机关的卫生调查和意见，停止项目建设的事例。只能在相关案件中，发现起着辅助作用的卫生检查制度和风险评估制度。而且，通常是事故发生之后，缺少卫生行政部门的预估或意见，是当事人受到处罚的原因之一。事后的处罚，就失去了卫生检查制度传染病防治的意义。
实践中，近年来对环境影响评估的重视和对环境保护的重视，司法实践中环境保护的案件多有。比较而言，《环境保护法》比《传染病防治法》更有效果，卫生检查和卫生评估只起着辅助的作用。
2019年，最高人民法院审判委员会发布一个指导案例。吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境公益诉讼案。法院对中医院发出禁止令，对卫生主管部门发出司法令：要求卫生主管部门履行其卫生行政的审查义务。
案件的事实是，吉林省白山市江源区中医院新建综合楼时，未建设符合环保要求的污水处理设施即投入使用。吉林省白山市人民检察院发现该线索后，进行了调查。调查发现白山市江源区中医院通过渗井、渗坑排放医疗污水。经对其排放的医疗污水及渗井周边土壤取样检验，化学需氧量、五日生化需氧量、悬浮物、总余氯等均超过国家标准。
调查还发现白山市江源区卫生和计划生育局在白山市江源区中医院未提交环评合格报告的情况下，对其《医疗机构职业许可证》校验为合格，且对其违法排放医疗污水的行为未及时制止，存在违法行为。
检察机关在履行了提起公益诉讼的前置程序后，诉至法院。白山市中级人民法院于2016年7月15日以（2016）吉06行初4号行政判决，确认被告白山市江源区卫生和计划生育局于2015年5月18日对第三人白山市江源区中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法；责令被告白山市江源区卫生和计划生育局履行监管职责，监督第三人白山市江源区中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改。同日，白山市中级人民法院作出（2016）吉06民初19号民事判决，判令被告白山市江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。一审宣判后，各方均未上诉，判决已经发生法律效力。
法官在适用法律的时候，并没有提及传染病防治法中的卫生检查制度。法官对卫生行政部门的指责，是卫生行政部门没有根据《医疗机构管理》履行监督医疗机构、未尽到医疗机构职业许可证的审批管理之责。
法官说，《吉林省医疗机构审批管理办法（试行）》第四十四条规定，医疗机构申请校验时应提交校验申请、执业登记项目变更情况、接受整改情况、环评合格报告等材料。白山市江源区卫生和计划生育局在白山市江源区中医院未提交环评合格报告的情况下，对其《医疗机构职业许可证》校验为合格，违反上述规定，该校验行为违法。
白山市江源区中医院违法排放医疗污水，导致周边地下水及土壤存在重大污染风险。白山市江源区卫生和计划生育局作为卫生行政主管部门，未及时制止，其怠于履行监管职责的行为违法。白山市江源区中医院通过渗井、渗坑违法排放医疗污水，且污水处理设施建设完工及环评验收需要一定的时间，故白山市江源区卫生和计划生育局应当继续履行监管职责，督促白山市江源区中医院污水处理工程及时完工，达到环评要求并投入使用，符合《吉林省医疗机构审批管理办法（试行）》第四十四条规定的校验医疗机构执业许可证的条件。
四、《职业病防治法》中的类似规定
2001年通过，经过4次修改的《中华人民共和国职业病防治法》（2018版）也有类似的卫生检查规定。《传染病防治法》使用的词语是“卫生检查”、“意见”和“监测”，而《职业病防治法》使用的是词语是“职业病危害预评价”、“审核决定”。《传染病防治法》规定的卫生调查，由疾病预防控制机构直接主动进行，出具意见，而《职业病防治法》是由建设单位提交可行性报告，卫生主管部门审批。
看具体的法律规定。《职业病防治法》第十七条规定，新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段应当进行职业病危害预评价。
建设项目的职业病防护设施与主体工程同时设计，同时施工，同时投入生产和使用。建设项目的职业病防护设施设计应当符合国家职业卫生标准和卫生要求；其中，医疗机构放射性职业病危害严重的建设项目的防护设施设计，应当经卫生行政部门审查同意后，方可施工。
在实践中，职业病防治法中建设项目卫生评估制度的贯彻，比传染病预防中的卫生检查制度更有力和更彻底。我们可以看合肥和佳工艺品材料有限公司状肥西卫生健康委员会和合肥市卫生健康委员会的一份行政判决书。
2018年11月1日，原肥西县安全生产监督管理局执法人员到合肥和佳公司执法检查，发现和佳公司PVC生产项目未按照规定履行职业病危害预评价，依法下达《责令限期整改指令书》，要求和佳公司进行整改；2018年12月4日，肥西安监局执法人员实施复查，和佳公司对责令整改项目仍未整改，未按照规定履行职业病危害预评价。2018年12月18日，肥西安监局向和佳公司作出了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。和佳公司在法定期限内未要求听证，亦未陈述、申辩。2018年12月25日，肥西安监局作出（肥）安监罚（2018）23号行政处罚决定，依据《职业病防治法》第六十九条第（一）项的规定，决定对和佳公司给予罚款10万元的行政处罚，并于2018年12月27日送达。
和佳公司不服，于2019年1月向原合肥市安全生产监督管理局提出行政复议申请，市安监局维持了肥西安监局行政处罚决定书。和佳公司不服，向法院提起诉讼。本案审理过程中，因机构改革，原安监局的职业安全健康监督管理职责整合到卫生健康委员会，被告肥西安监局变更为肥西县卫生健康委员会，被告市安监局变更为合肥市卫生健康委员会。
一审法院认为，市安监局的复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，法院判决驳回和佳公司的诉讼请求。和佳公司上诉，二审法院认为，上诉人作为项目的建设方，依法应进行职业病危害预评价。依据《中华人民共和国职业病防治法》第十七条第一款：新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段应当进行职业病危害预评价。依据《建设项目职业病危害风险分类管理目录》（2012版）,上诉人公司的PVC生产项目属于职业病危害一般等级的项目，应当在项目的可行性论证阶段就完成职业病危害预评价。二审法院驳回上诉，维持原判。
北京大学法学院
徐爱国教授
一、建设项目卫生检查的一般规定
在自然疫源地兴建大型建设项目，需要疾病预控机构进行卫生调查，出具卫生意见。所谓自然疫源地，是指某些可引起人类传染病的病原体在自然界的野生动物中长期存在和循环的地区。此为《传染病防治法》所规定的建设项目卫生检查制度。项目施工和竣工后，疾病预防控制机构全程监测卫生防疫工作。
《传染病防治法》第二十八条规定，在国家确认的自然疫源地计划兴建水利、交通、旅游、能源等大型建设项目的，应当事先由省级以上疾病预防控制机构对施工环境进行卫生调查。建设单位应当根据疾病预防控制机构的意见，采取必要的传染病预防、控制措施。施工期间，建设单位应当设专人负责工地上的卫生防疫工作。工程竣工后，疾病预防控制机构应当对可能发生的传染病进行监测。
对应的法律责任条款，则是该法的第七十六条。在国家确认的自然疫源地兴建水利、交通、旅游、能源等大型建设项目，未经卫生调查进行施工的，或者未按照疾病预防控制机构的意见采取必要的传染病预防、控制措施的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令限期改正，给予警告，处五千元以上三万元以下的罚款；逾期不改正的，处三万元以上十万元以下的罚款，并可以提请有关人民政府依据职责权限，责令停建、关闭。
原卫生部1991年发布施行的《传染病防治法实施办法》具体化了相关条款。《实施办法》第三十条规定，自然疫源地或者可能是自然疫源地的地区计划兴建大型建设项目时，建设单位在设计任务书批准后，应当向当地卫生防疫机构申请对施工环境进行卫生调查，并根据卫生防疫机构的意见采取必要的卫生防疫措施后，方可办理开工手续。这是强调卫生调查和出具意见。
兴建城市规划内的建设项目，属于在自然疫源地和可能是自然疫源地范围内的，城市规划主管部门在核发建设工程规划许可证明中，必须有卫生防疫部门提出的有关意见及结论。建设单位在施工过程中，必须采取预防传染病传播和扩散的措施。这里，法律提及了卫生防疫部门的意见，是建设工程规划许可证明中的一部分。
卫生调查的程序上，《实施办法》第三十一条规定，卫生防疫机构接到在自然疫源地和可能是自然疫源地范围内兴办大型建设项目的建设单位的卫生调查申请后，应当及时组成调查组到现场进行调查，并提出该地区自然环境中可能存在的传染病病种、流行范围、流行强度及预防措施等意见和结论。
二、特别法中关于建设项目卫生调查制度的规定
国务院制定的《血吸虫病防治条例》（2019年）也涉及到建设项目卫生检查的制度。
《条例》第二十三条规定，建设单位在血吸虫病防治地区兴建水利、交通、旅游、能源等大型建设项目，应当事先提请省级以上疾病预防控制机构对施工环境进行卫生调查，并根据疾病预防控制机构的意见，采取必要的血吸虫病预防、控制措施。施工期间，建设单位应当设专人负责工地上的血吸虫病防治工作；工程竣工后，应当告知当地县级疾病预防控制机构，由其对该地区的血吸虫病进行监测。内容与《传染病防治法》及《实施办法》基本一致。
对应的法律责任条款，则是《条例》第五十条：建设单位在血吸虫病防治地区兴建水利、交通、旅游、能源等大型建设项目，未事先提请省级以上疾病预防控制机构进行卫生调查，或者未根据疾病预防控制机构的意见，采取必要的血吸虫病预防、控制措施的，由县级以上人民政府卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处5000元以上3万元以下的罚款；逾期不改正的，处3万元以上10万元以下的罚款，并可以提请有关人民政府依据职责权限，责令停建、关闭；造成血吸虫病疫情扩散或者其他严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
1988年3月2日原铁道部发布《铁路生活饮用水卫生管理监督实施办法》。其中，也涉及到铁路部门项目建设中的卫生检查制度。《实施办法》第7条规定，新线铁路工程建设，在进入现场施工前，应组织施工、生活、卫生等部门对施工区域的生活饮用水进行卫生调查，提出选址、净化、消毒措施。
地方法规方面，1998青岛市曾经颁布建设项目卫生检查制度的对应《办法》。《办法 》规定：建设项目开工前，建设单位应当按《传染病防治法实施办法》第三十条规定，向当地卫生防疫机构申请进行卫生学调查；开工后，施工单位应当搞好工地职工食堂、宿舍、环境、厕所、饮水等的卫生工作并接受卫生行政部门和卫生防疫机构的日常性监督、监测。
三、建设项目中卫生检查制度的实际效果
法律对卫生检查制度的规定是全面和有力的，但是，难以找到法律实施的具体案件。从公开的信息层面上，尚未发现建设项目缺少了卫生预防控制机关的卫生调查和意见，停止项目建设的事例。只能在相关案件中，发现起着辅助作用的卫生检查制度和风险评估制度。而且，通常是事故发生之后，缺少卫生行政部门的预估或意见，是当事人受到处罚的原因之一。事后的处罚，就失去了卫生检查制度传染病防治的意义。
实践中，近年来对环境影响评估的重视和对环境保护的重视，司法实践中环境保护的案件多有。比较而言，《环境保护法》比《传染病防治法》更有效果，卫生检查和卫生评估只起着辅助的作用。
2019年，最高人民法院审判委员会发布一个指导案例。吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境公益诉讼案。法院对中医院发出禁止令，对卫生主管部门发出司法令：要求卫生主管部门履行其卫生行政的审查义务。
案件的事实是，吉林省白山市江源区中医院新建综合楼时，未建设符合环保要求的污水处理设施即投入使用。吉林省白山市人民检察院发现该线索后，进行了调查。调查发现白山市江源区中医院通过渗井、渗坑排放医疗污水。经对其排放的医疗污水及渗井周边土壤取样检验，化学需氧量、五日生化需氧量、悬浮物、总余氯等均超过国家标准。
调查还发现白山市江源区卫生和计划生育局在白山市江源区中医院未提交环评合格报告的情况下，对其《医疗机构职业许可证》校验为合格，且对其违法排放医疗污水的行为未及时制止，存在违法行为。
检察机关在履行了提起公益诉讼的前置程序后，诉至法院。白山市中级人民法院于2016年7月15日以（2016）吉06行初4号行政判决，确认被告白山市江源区卫生和计划生育局于2015年5月18日对第三人白山市江源区中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法；责令被告白山市江源区卫生和计划生育局履行监管职责，监督第三人白山市江源区中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改。同日，白山市中级人民法院作出（2016）吉06民初19号民事判决，判令被告白山市江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。一审宣判后，各方均未上诉，判决已经发生法律效力。
法官在适用法律的时候，并没有提及传染病防治法中的卫生检查制度。法官对卫生行政部门的指责，是卫生行政部门没有根据《医疗机构管理》履行监督医疗机构、未尽到医疗机构职业许可证的审批管理之责。
法官说，《吉林省医疗机构审批管理办法（试行）》第四十四条规定，医疗机构申请校验时应提交校验申请、执业登记项目变更情况、接受整改情况、环评合格报告等材料。白山市江源区卫生和计划生育局在白山市江源区中医院未提交环评合格报告的情况下，对其《医疗机构职业许可证》校验为合格，违反上述规定，该校验行为违法。
白山市江源区中医院违法排放医疗污水，导致周边地下水及土壤存在重大污染风险。白山市江源区卫生和计划生育局作为卫生行政主管部门，未及时制止，其怠于履行监管职责的行为违法。白山市江源区中医院通过渗井、渗坑违法排放医疗污水，且污水处理设施建设完工及环评验收需要一定的时间，故白山市江源区卫生和计划生育局应当继续履行监管职责，督促白山市江源区中医院污水处理工程及时完工，达到环评要求并投入使用，符合《吉林省医疗机构审批管理办法（试行）》第四十四条规定的校验医疗机构执业许可证的条件。
四、《职业病防治法》中的类似规定
2001年通过，经过4次修改的《中华人民共和国职业病防治法》（2018版）也有类似的卫生检查规定。《传染病防治法》使用的词语是“卫生检查”、“意见”和“监测”，而《职业病防治法》使用的是词语是“职业病危害预评价”、“审核决定”。《传染病防治法》规定的卫生调查，由疾病预防控制机构直接主动进行，出具意见，而《职业病防治法》是由建设单位提交可行性报告，卫生主管部门审批。
看具体的法律规定。《职业病防治法》第十七条规定，新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段应当进行职业病危害预评价。
建设项目的职业病防护设施与主体工程同时设计，同时施工，同时投入生产和使用。建设项目的职业病防护设施设计应当符合国家职业卫生标准和卫生要求；其中，医疗机构放射性职业病危害严重的建设项目的防护设施设计，应当经卫生行政部门审查同意后，方可施工。
在实践中，职业病防治法中建设项目卫生评估制度的贯彻，比传染病预防中的卫生检查制度更有力和更彻底。我们可以看合肥和佳工艺品材料有限公司状肥西卫生健康委员会和合肥市卫生健康委员会的一份行政判决书。
2018年11月1日，原肥西县安全生产监督管理局执法人员到合肥和佳公司执法检查，发现和佳公司PVC生产项目未按照规定履行职业病危害预评价，依法下达《责令限期整改指令书》，要求和佳公司进行整改；2018年12月4日，肥西安监局执法人员实施复查，和佳公司对责令整改项目仍未整改，未按照规定履行职业病危害预评价。2018年12月18日，肥西安监局向和佳公司作出了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。和佳公司在法定期限内未要求听证，亦未陈述、申辩。2018年12月25日，肥西安监局作出（肥）安监罚（2018）23号行政处罚决定，依据《职业病防治法》第六十九条第（一）项的规定，决定对和佳公司给予罚款10万元的行政处罚，并于2018年12月27日送达。
和佳公司不服，于2019年1月向原合肥市安全生产监督管理局提出行政复议申请，市安监局维持了肥西安监局行政处罚决定书。和佳公司不服，向法院提起诉讼。本案审理过程中，因机构改革，原安监局的职业安全健康监督管理职责整合到卫生健康委员会，被告肥西安监局变更为肥西县卫生健康委员会，被告市安监局变更为合肥市卫生健康委员会。
一审法院认为，市安监局的复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，法院判决驳回和佳公司的诉讼请求。和佳公司上诉，二审法院认为，上诉人作为项目的建设方，依法应进行职业病危害预评价。依据《中华人民共和国职业病防治法》第十七条第一款：新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段应当进行职业病危害预评价。依据《建设项目职业病危害风险分类管理目录》（2012版）,上诉人公司的PVC生产项目属于职业病危害一般等级的项目，应当在项目的可行性论证阶段就完成职业病危害预评价。二审法院驳回上诉，维持原判。
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