【医疗】《传染病防治法》紧急调集和临时征用措施

作者:王泓日期:2020-09-22

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《传染病防治法》紧急调集和临时征用措施

北京大学法学院

徐爱国教授

紧急状态下，国家征用财产，是古今中外法律的通行规则。大到宪法中征用条款，小到物权法中的征用财产制度和侵权法中的紧急避险制度，都有一整套完整征用法规则。征用主体、征用对象、征用范围、征用程序、征用补偿，在国家利益、公共利益个个人权利之间应该兼顾。

一、临时征用的宪法和法律规定

传染病防治法中的临时征用条款，是第四十五条的规定：传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当给予补偿；能返还的，应当及时返还。

此条的内容实际上规定了三种制度，其一是紧急调用人员，其二是调用物质，其三是临时征用。在征用部分，临时征用的主体，是行政机关，从国务院到县政府。征用的范围是本辖区的房屋、交通工具和设施设备。临时征用的原则是对等补偿，或者公平补偿，或者返还财产。

与传染病防治法对应，《突发事件应对法》也有类似的规定。该法第十二条规定，　有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。第五十二条规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。两法的差别在于，突发事件应对法确定了征用的具体对象：单位和个人，扩大了征用的范围，增加了场地和其他物质。

从法律效力层次上看，传染病防治法的征用制度，来自于宪法和民法。《宪法》第十三条规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯。……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第四十四条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”

二、临时征用的地方性法规

2020年新冠病毒暴发后，内蒙和湖北等地方政府出台了临时征用的地方性规定，以配合传染病防治法的规定。此前，上海、山东和广东等省政府也有匹配《突发事件应对法》的征用程序性规定。

比如，湖北襄阳市新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部关于遵守疫情防控有关法律规定的通告。通告指出，新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间，根据疫情控制的需要，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用单位和个人的房屋、交通工具以及相关设施、设备等财产。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用财产的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。规定与传染病防治法的规定基本一致。

《传染法防治法》并未对临时征用程序作出具体规定，有律师撰文提出，可以参考台湾的做法。2008年，台湾修订了《传染病防治财物征用征调作业程序及补偿办法》。该办法规定，征用得颁发给征用书。紧急情况下，征用事后三天补征用书。征用补偿的基准是，房屋征用，按照当时同一区域邻近房地租金加计二成计算，其他根据政府或行业协会市场价定价加二成，或者双方协商定价。征用费发放的时间，消耗性质品征用，解除征用后三十日内发给补偿费；非消耗性质且征用未满三十日的，解除征用后三十日内发给补偿费；征用达三十日以上者，其连续征用每满三十日，应先发给该期间之补偿费。解除征用时间，征用原因消灭后十日内解除征用，并发给解除征用书及补偿通知书。

在征用程序方面，地方政府的突发事件法规有相关的规定。上海市人民政府早在2014年就制定了《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》。其中第五条规定了征用程序：征用单位实施征用，并开具应急征用凭证。应急征用凭证载明应急征用的依据、事由、被征用物资和场所的名称及数量、被征用单位名称或者个人姓名、征用单位的名称及联系方式等内容。第六条规定了征用物资的返还，在物资、场所使用完毕或应急处置工作结束后在10个工作日内返还，并制作应急征用物资（场所）使用情况确认书。第十一条规定了补偿标准，即在保险理赔后以修理费用或补偿金进行补偿。但对具体的补偿标准规定不甚明确，而且补偿的时间因为应急完毕后才补偿，还要经过保险理赔从而耗时较久。

《山东省突发事件应对条例》第四十一条规定，县级以上人民政府依法实施应急征用时，应当事先向被征用的单位或者个人签发《应急处置征用通知书》，并登记造册。《应急处置征用通知书》应当包括征用单位名称、地址、联系方式、执行人员姓名、征用用途、征用时间以及征用财产的名称、数量、型号等内容。情况特别紧急时，可以依法先行征用，事后补办手续。被征用的财产使用完毕，实施征用的人民政府应当及时返还被征用人；财产被征用或者征用后毁损的，应当依法给予补偿。单位、个人主动提供财产应对突发事件的，使用单位应当进行登记造册，突发事件应对完毕，及时返还；发挥作用并且毁损的，参照前款规定给予补偿。

《广东省突发事件应对条例》第三十七条规定，县级以上人民政府依法实施应急征用，应当向被征用的单位或者个人签发应急处置征用令并做好登记造册工作。征用令包括征用单位名称、地址、联系办法、执行人员姓名、征用用途、征用时间以及征用财产的名称、数量、型号等内容。被征用的单位或者个人拒不执行应急处置征用令的，征用执行人员在情况紧迫并且没有其他替代方式时可以强制征用。被征用的财产使用后，实施征用的人民政府应当返还被征用人。单位、个人的财产被征用或者征用后毁损、灭失的，实施征用的人民政府应当按照国家和省的有关规定给予补偿。

三、司法解释和征用个案

2020年，湖南省高级人民法院发布《关于涉新型冠状病毒感染肺炎疫情案件法律适用若干问题的解答》。其中在征用部分，解答的内容是：为疫情防控需要，县级以上地方人民政府根据《传染病防治法》的规定临时征用房屋、交通工具及相关设施、设备、物资等，被征用人提起行政诉讼主张支付补偿费用的，人民法院应当依法支持。征用行为违反《传染病防治法》规定的征用范围，或者征用主体不适格，或者征用程序严重违法，被征用人提起行政诉讼主张确认违法并请求赔偿损失的，人民法院可以判决确认违法并责令相关责任主体采取补救措施。

尚未发现依照传染病防治法提起的临时征用诉讼。因为征用发生的诉讼，多数集中在房屋拆迁所发生的补偿案例，离传染病防治和突发事件中征用事件相去甚远。但是，从新闻报道上看，2020年新冠病毒暴发时候，曾经出现过“临时征用”的事件。新闻哗然，律师抨击。

2020年2月2日，云南省大理白族自治州大理市卫生健康局发出的《应急处置征用通知书》。根据《通知书》内容：“为切实加强疫情防控工作……经大理市人民政府研究，决定对你（单位）由顺丰物流从云南省瑞丽市发往重庆市的9件口罩，依法实施应急征用。”据悉，该批口罩物资共9件598箱，是重庆市政府指定企业采购用于重庆市疫情防控的紧急物资。

评论者称，大理卫健委的临时征用不合法。首先，临时征用主体不适格。依照《传染病防治法》的规定，临时征用的主体是县级以上地方人民政府，并未规定政府下的行政部门。不过，《突发事件应对法》将“有关人民政府及其部门”列入了征用主体。两法之间出现了不一致，有律师评论者从法理上分析，基于“特殊优于一般，新法优于旧法”的原则，传染病暴发期间的防护用品的征用，应该适用传染病防治法。因此，大理卫健委的临时征用，主体不适格。

其次，口罩不在临时征用的范围之内。《传染病防治法》第四十五条规定的临时征用范围是“房屋、交通工具以及相关设施、设备”。大理卫健委所征用的口罩，既不是“房屋和交通工具”，也不是与之相关的“设施、设备”。

第三，地方政府权限的不合理扩张。大理卫生健委临时征用的并非大理自身的物质，而是从云南省瑞丽市发往重庆市某单位的快递物品。途经本地的物质，是否可以成为本地地方政府的对象？法律并没有具体的规定，这里，法律出现了空白。按照法律原理分析，政府的权力及于自己的辖区之内。涉及到“跨行政区域”的法律行为，应该由两地共同上一级政府机关做出。大理市卫健委对于“跨行政区域”的物资，无权征用。