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主题：财经年会2014年——预测与战略

时间：2013年11月20日上午

地点：中国大饭店

王雍君：尊敬的各位嘉宾大家好，我是来自中央财经大学的王雍君教授。介绍一下嘉宾，第一位嘉宾是原中华人民共和国财政部项怀诚部长。第二是许善达先生，还有魏加宁，马骏先生。

我们这次的主题是财税体制改革在出发。三中全会公报决定引发各界的热议，财税部分是第五部分，分量非常重。

我给大家简单介绍一下。1994年分水制改革二十年，地方财政的土地依赖，政府转移政府改革，复杂程度、低效等，在保持基本框架稳定的基础上发展完善中国财税体制改革还需要再出发，推进根本性的系统改革，以建立真正意义上的公共财政和实行科学透明的制度，为消除财税体制对市场经济的制约，以及市场经济与政府的新型关系等等一系列的问题。

下面我们开始我们这一次的高端演讲和对话。首先我们欢迎中华人民共和国原财政部长项怀诚先生给我们做高端的演讲。

项怀诚：谢谢王雍君院长。在这里祝贺主客《财经》杂志创刊15周年，也对我们年会的隆重召开表示祝贺。

王院长提到了财税改革二十年的历程，也讲了现行财政制度的不足之处。我们的主题是“再出发”，严格来讲我没有资格对“再出发”发表意见。在座的几位同志，我也知道有一些机构在研究“再出发”做一些工作。

我看到的材料，比如说国际交流中心，他们就财政问题做了非常广泛、深刻的研究，我现在不知道他们这个研究报告发表了没有。我看到他们的研究报告至少有三个。 一个是总的，构建预算制衡体制，推动预算体制改革。第二，中国广义税负问题研究。第三，政府财政划分的经验。

我们如何看二十年的体制改革，三中全会里也讲到了，比如说习近平同志在三中全会会议上的讲到现金财税体制是九十年代分税制度改革基础上逐步完善形成的，对已实现政府财力增强和经济快速发展的商业目标具有重要的作用。那就是说是充分肯定的。这里还说保持现有中央和地方财政总局的稳定，这个中央的决定也是肯定的。大体上稳定在这个水平。

在中国一个财税体制能够稳定二十年历史上没有过。回顾中国财政改革的历史，中国财政始终处在相对不稳定的状态，经常变，变到最后中央和地方互不信任。一个稳定的财税体系，规范化、制度化、合理的财政体系，对国家的经济发展非常重要。中国二十年的经济发展持续稳定的发展和财税体制的稳定是有关的。那么第一个判断。

第二个判断，这二十年来财税体制的改革，有的人说是停滞不前了，我的看法始终在不断的深化，不断的改革，不断的跟进，不断的发展，不能说停滞了。每一届政府，每一任部长，每一个财政方面的专家、学者和我们的干部，在中国的财政体制发展的过程中，这个二十年中间，不断的做贡献。这是我的第二点看法。

第三点看法，我和第一点差不多的，二十年来我们的体制是比较好的处理了中央和地方的两个积极性，调动了企业的创造性和积极性。所以我们二十年经济持续发展，所以我们财力持续增强。应当说各界政府，基本上是满意的。有一种看法有一点偏颇，就是中央财政喜气洋洋、省级财政勉勉强强，地方财政拆了东墙补西墙，县级财政叫爹哭娘，我的看法没有那么严重。如果像这里说的那不到处是上访了。

最后我觉得还要强调一下94年建立的财税体制非常具有中国特色，非常符合中国的国情，而且它的改革过程中创造一系列意义深远的制度，重要的是那些制度。比如说在中国税制里，我们的国家税制是以间接税为主，我个人有一点偏好非常好。在我们国家如果建立以直接税为主的体系的制度可能发生的问题比较多。所以我们的税务是比较好的制度。千万不要以为美国、欧洲的就是最好的。我在税务总局工作的时候到美国访问，我们中国的代表都很客气，说我们是来跟美国学习的。美国的国家税务总局的局长很客气，当然多多少少带有外交辞令，他说最不值得学习的就是美国的税制。他说美国的税制是一个打满补丁的税制，不断的丰富和补充，没有一个人真正懂得税制。所以美国人交税自己教不清，让会计师帮你交税。说你太客气了，到我们这里来学习，没有什么可学的。倒是你那个税制值得我们学习。他说在美国能不能实现另外的税制，当时的名字是“单一税制”。当然在美国推行“单一税制”，这位局长也只是想想而已，不要当真。就说我们的税制是好税制。这次讲“适当增加直接税的比重”，这是必然规律，适当增加，不是否定间接性税制。

第二个制度也是一个好制度，就是中央对地方的转移支付制度。我们国家是多民族的国家，是中央领导领导地方政府，不是联邦政府。我们国家是一个经济发展极不平衡的国家，发达地区和不发达地区、欠发达地区之间差异很大。在我们国家有一个系统是非常好的系统，我们当时搞分税制改革的时候就看到这个差异，但是当时我们的目的是建设公共财政。在英国公共财政很普遍，每个人都知道，有人勉励我在中国推行公共财政。其实这个理念就是我的理念。公共财政要求均衡性至少是相对的均衡性，就是各个地方相对大体均衡的标准。靠什么呢？靠转移支付就是非常重要的制度。当时搞分税制的时候，各种转移支付是400亿左右，现在我是下岗职工，看不到具体的数据，大概是四万亿左右。中央财政大概六万亿，拿出四万亿让欠发达地区享受跟发达地区大体一样的待遇。这是转移支付非常重要的贡献，社会稳定和它都有关系。

第三个制度是国库集中支付制度。我们的三中全会讲到了国库集中收付制度。原来这个制度最早设计的时候是国库集中支付收付制度，这不是我倡导的，世界发达国家老早就有，我把这个支付制度建立起来的时候，九十年代朱镕基当常务副总理，到我回到部里工作是1998年。1998年的时候，我直接领导是国务院的常务副总理李岚清同志，我给李岚清同志汇报，我想这个事情搞集中支付制度。我当时还写信给当时台湾政府一个财政部长，老部长，叫李国丁（音）非常有名的经济学家，他还专门派人到我们北京来，给我们介绍，他说他们这套制度建立的时候是美国专家给他们搞的。他跑到北京来帮我们设计建立国库集中支付制度。后来李岚清说把支付制度改为收付制度，现在用的就是收付制度。

国库集中支付制度对我们搞财政工作的人非常重要，我做到副部长的时候，我们的部长调度国家的库款是非常艰难的。就好像人民银行最困难的时候，银行里没有钞票，没有现金。财政部的扣款里没有扣款支付资金。全国这么大的国家，中央政府就是几十亿，拿不出钱来。现在我们的库款多少我不知道，至少三万亿。所以我们李克强总理就要财政用好存量资金，盘活存量资金，那时候想盘还没有东西可盘。1998年发大水朱镕基视察灾区说这个地方拨款，地方政府说真没有，后来让我拨，四个小时拨来。四个小时我说可以拨到。我说实行国库集中支付制度比这个还要好。这样的故事很多。就是这样的制度，包括政府采购制度等等，这些制度都是二十年里财税改革以后逐步建立起来的。不能改变，一定要保留下来。

这是我讲的第一个部分。

十八届三中全会文件看了以后，至少和财政有关有几个特点。

第一个特点，深化财税体制改革。也就是说在以前的基础上深化，不是另搞一套。

第二个特点，十八届三中全会对现行的财税体制有一个科学、恰如其分的评价。

第三个特点，里面论述了一段深化财政体制改革的重要性。第一，财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财政体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这里500字左右的文字，我当时参加了起草小组，不是我写的，是我有参与草稿。

第四个特点，改革里明确财税体制的任务、目的和必须遵循的原则，大体上讲了八条。第一条是完善立法，信贷的改革和以前的改革有很大的不同。二十年来全国人大做了很多工作，各级人大做了很多工作，搞了很多法律。现在的改革不能违法，必须要把法律研究透了，现在弄不好就违法。有的部门利用法律，教育支出非得占GDP的4%。现在改革难就难在法律太多，好也好在法律太多。以前二十年改革没有那么多，再往前三十五年前改革的更没有那么多，那时候改革怎么改怎么对，现在怎么改怎么错。第二条明确事权，第三条改革税制，第五条稳定税负。小改小动行，大改大动不行。还有提高效率、建立现代财政制度。

我已经讲的太多了。谢谢各位。

王雍君：项部长讲到我们这里的三中全会的税制改革群星闪耀，其实项部长讲的也有很多闪亮的观点。其中提到了十分的亮，如果把项部长讲到很多的亮点，我个人看来有一个亮点是十一分，就是国库的体制改革。我们的公报没有提及一个词就是国库的改革，但是他讲到了国库集中支付制度改革，入木三分，时间的关系，把下面的时间留给下面的嘉宾。

下面请国家税务总局许善达许局。

许善达：刚才项部长回顾了二十年来的成就，这次深化改革财税是重要领域，我对今后的展望谈谈我的看法。

我认为这次深化改革的内涵和对中国财税制度改革不亚于1994年。所以现在从事改革的有关人员我觉得也是很幸运，我是赶上了1994年的改革，那时候项部长的领导。为什么这么说呢？这里公报包括决议有很多地方说的比较原则，但是我想以下几个方面是一定会改的，可以说是确定的。

从税上说最重要的是营业税改增值税，已经启动，并且在年底完成的。营业税改增值税和94年的区别是首先明确这次改革要减税，同时营业税这部减的税还增加了增值税的抵扣。所以很多人建议说增值税税率太高减低税率。增值税税负降低的话主要是增加应该抵扣而不能抵扣的税率。我觉得17%是不能降低的。但是从减税规模来看，国务院公布了1200亿的减税，而且从实践来看，参与的幅度最高40%，最低20%。同时增加了差不多1：1增值税的抵扣。上海是300的营业降了120，同时增加了120的抵扣。目前减税的规模在营业税只占20%，还有80%还没有改呢，那部分也是要减税。

营业税的服务业减了税，同时又使得原来的制造业，增值税的行业增加的抵扣，可以说对企业来讲，这次改革几乎是全面要减。小微企业更要减税。这个改革的广度和影响的面不亚于1994年。

由于改革是绝对要推进的，一个逻辑的结果是，营业税改成增值税百分之百归地方，其他的增值税7：5：2分配，以后早晚要并轨，一定会并到中央地方分成。这样的结果是地方的15000多亿的营业税作为主体税种可能剩3000亿。一定要解决地方税主税中，目前这个问题有好几种建议。我们的改革会波及到所有的企业和居民。我觉得应该说不亚于94年的改革。

另外中央和地方的分配关系也会相应的发生变化。地方和中央分配比例大概是5：5，中央收了50%的税，转移支付给地方的30%，地方支出85%，依赖中央的是35%，无论如何这个中央和地方的分配是无法运行的。所以一方面中央要上收一点支出的责任，增加一点中央支出的份额。同时我的建议认为地方政府对中央必须有依赖，但是依赖程度不能过高，个人认为20%就可以了。责任确定以后，中央上收确认支出以后，使得地方财力自己可以达到80%，这样的话省、市、县里，依乡几级政府，财务收支格局都会有很大的变化。

把这些放在一个方案，我认为整个改革的深度、广度、影响力，所有企业面临的变革和政府面临的变革，不亚于1994年。

只不过这次的改革不像1994年是一次性完成的，这次改革要花好几年的时间。可能2020年，甚至更延长一点。所以相对五到七年的时间里按照这么大的改革，我觉得这样的判断和对未来的趋势，对我们掌握这个趋势还是很有好处的。

王雍君：许局讲了很多的亮点，特别提到了消费税的改革，有几个优势，综合起来就是决定里提到上市场在资源配置中发挥绝对性的作用。还有几个观点，让地方保持对中央的适度依赖，20%的依赖，非常有新意。如果这样一改，20%左右的依赖，我个人非常赞同许局的判断，在很多方面产生意想不到的效果。

下面请高院长做演讲。

高培勇：发表一个看法，那就是财税改革是这次全面深化改革的突破口和主线索，为什么这样讲呢？三中全会改革在这次财税改革中非常重要，我的体会这重要性并不主要体现于在三中全会中写了多大的篇幅，甚至不在于是不是单独成篇，或者放在什么样的位置。其实最重要的体现就是刚才项部长所指出的，就是第一次把财政定义为什么国家治理的基础和重要支柱。

讲到基础的时候并没有用“之一”这个概念，因而我们说这个基础是唯一的。加了“重要”两个字，我们说这个支柱也是为数不多的。这次三中全会的文件也是第一次把推进国家治理体系和能力的现代化定义为全面深化改革的总目标。由此联系在一起不难发现这样的逻辑关系，这次全面深化改革的总目标是实现国家治理的现代化，而实现国家治理体系现代化的基础和重要支柱是财政。财政的改革方向又是建立现代财政支柱。所以由此可以看出通过建立现代财政制度，为实现国家治理的现代化奠定坚实基础，可以归结为我们财税改革内容的基本的体会。

这样讲我想有点依据的。一个依据是符合中国改革道路的基本。单论改革迄今为止，从上个世纪1978年开始，我们的改革大体可以分割为三个不同的阶段。第一个阶段是1978年到1994年以放权让利为主要的改革。放的是什么权利呢？主要是财政的管理权。让的是当时财政收入体系的两个主要来源，一个是税，一个是国有企业上缴的利润。恰恰是因为当时实行了以财政下放财权，以财政让出税利为代价的一种改革，才调动了当时企业地方政府和居民改革的积极性，这是第一个阶段。

第二个阶段刚才项部长、许局长都提起1994年的财税改革。从1994年开始我们的财税改革到了制度创新阶段。首先以财税体制改革的制度创新为起点，恰恰是因为1994年的财税改革，我们打造了适应社会主义市场经济体制的基本框架，才有了在此之后二十年的迅速发展。

第三阶段从现在开始深化阶段。覆盖的范围不仅仅限于经济体制，而且包括政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制，还有党的建设制度，六大系统。在这六大系统改革当中，现在从三中全会的文件当中可以预期财税改革依然是突破口和主线索，我觉得这也是要用心去体会的。

为什么这样呢？项部长多次讲过，在所有的政府职能和设置当中，财税部门、财税职能是最具综合性的。各个政府部门职能的设置，只有财税部门的职能能够延伸于所有的政府职能和所有的政府部门。为什么？因为所有的政府部门职能的履行和运转要用钱做基础，用钱铺路的，没有钱什么职能也履行不行。因此只有从财税改革入手，才能为整个政府职能的规范解决政府干预过多的问题和监管不到位的问题打下基础。

其二，要改革我们总要改能够作为突破口的地方。这次改革的重点，显然是政府的职能和政府部门的改。纵观政府部门，你会发现活动的线索有两条，一条是事，就是我们所说的政府职能的配制。另一放系是钱，为履行职能配制的财源。从事入手难度很大。但是与此同时还有另外的线索，从财政体制的改革入手。你做什么事情符合需要是市场经济发展的方向，我可以多拨款支持你，你做另外的事情不符合市场经济发展需要，我就少拨款甚至不拨款，以至于这项职能没有办法运转下去。我们说相对于事来讲，钱的体制调整可能要容易一点。

综合起来我们可以说这次全面深化改革的突破口仍然和以往一样，在于财税体制改革。我就说这些，谢谢大家！

王雍君：感谢高老师精采的演讲，高院长的演讲特别强调了财税在国家治理和建设中的特殊重要性，财税是治国兴邦的大责任，事关所有人的利益，还有事关执政党的执政能力，还有执政党的施政能力。今天我们的财政身价超过20万亿，分摊到每个中国人身上超过1.万人民币。在这样时代背景下，政府不是差钱，而是怎么花好人民的钱。我们的财税改革和财政制度的建设，扮演着重要的作用。下面请国务院研究部的魏部长给我们演讲。

魏加宁：谢谢主持人。由于工作的关系，我们宏观部既研究金融问题，也研究财税问题，一个总的印象是我们这些年过去这十年相比较而言，金融走的相对快一点，而财税体制改革相对感觉慢一点。所以去年两会期间《中国经济时报》做了改革的文章的时候，财税改革的题目就讲的“财税改革慢”，有了这个初步的印象，而且进一步的印象是什么呢？由于这些年的讨论，总的来讲金融领域的问题似乎讨论的比较透了，我们想的也比较明白。但是金融机构必须民营化，但是来的问题是存款保险，另外你要想为中小企业服务，金融机构也要下沉，相应的金融监管也要下沉。因为我们研究经常是金融监管体制全国统一的监管体制可能是有问题的。所以我们提出能不能分层监管。按照地方政府职能划分的话，全国性的金融机构和交易所应该是由中央政府监管。而一些地方性的金融机构就应该由省级来监管。再下一级的就应该由基层政府监管。大体和财税体制应该有一个匹配。

我们以同样的角度看财税体制改革也有这样的感受，现在财税体制改革可能也不能光是看税，也不能光靠转移支付，应该是小四位一体的改革和大四位一体的改革。八十年代分权的方向，后来不合适，94年的分税不得不进行，由于种种原因，随着事权的层层下放，财权层层上收，走到今天是什么状况呢？中央财政相对好过，而地方政府的债务分担很重。要解决这个问题，新一轮的改革首先要解决这个问题。解决地方政府的财政困难的方法我们认为必须综合考虑。就是我刚才提到的。

小四位一体的是说首先要解决税制，自主税。要解决这个问题。

比如房产税这个事情。有两条，一个是我们推出太晚，如果十年前推出的话，有房子的人没有那么多阻力相对少一些。现在推还有一个问题，中国国情这么复杂，各个地区差异这么大的情况下，采取统一的税率，想全国达成共识，这个税永远出不来。与其这样不如下放权利。这个不展开讲，税的事情要解决。

再一个是转移支付。这个事情道理很简单，现在很多地方政府经常是这边已经揭不开锅了，但是那边有钱不能动。专项转移支付是不能随便用了，买油的钱不能打醋，地方政府没有调剂的能力，这一点是有共识的，解决转移支付。

再有除了纵向的转移支付以外，还应该建立横向的转移支付。分两种，一种是沿海发达地区给西部贫困地区给一个横的转移支付，我们现在有一个对口支援的机制。目的是缩小地区差距，但是做法太落后，最重要的是不匹配。媒体报道地震灾区，沿海地区支援，盖了很好的医院，但是地方财力不久，电梯的维修都做不了。这样的事情是很尴尬的，与其这样步入货币化，公式化。比如说超过平均水平以上的发达地区给低于平均水平以下的贫困地区一个定向的转移支付。这方面德国做的好好。

除了维护国家统一进行横向转移支付以外，还有一种是利益相关者，我们叫利益相关者的横向转移支付，也就是说我们到承德调研的时候，承德为了保护北京的水源，保护天津的水源，很多项目不能上。这样的话经济发展不起来，下游享受了好处，就应该给他一个回报，也就是所谓生态补偿机制。这是利益相关者之间的转移支付。

除了转移支付还必须解决，城市基础设施建设允许地方政府发债，还有融资平台地方化。

小四位一体是一个小方案。还有一个大方案只解决税不行，按道理应该是先分事权再分财权。怎么分呢？如果按照三级政府划分的话就应该有压缩政府层级的问题，就出现省一级管理权限过宽的问题，又要调整行政区分。所以彻底理顺中央和地方的关系的话，压缩政府层级的基础上，重新调整事权，重新划分事权，这样再配备财权财力。

我就说这些。

马骏：我今天讲一个偏题，就是治理PM2.5的问题。巴黎和中东几个城市PM2.5都是20，前两个月北京在90，冬天更厉害，可能会达到90以上。为什么我关注这个题目呢？国务院基金会和能源基金会资助我带领的团队一直在做治理PM2.5的经济政策。所以我今天的讨论主要是正在进行的项目。我们年底正式的报告就会出来。

讲四个观点：第一，治理空气的目标应该是2030年PM2.5降到30。第二，仅仅靠环保政策无法达到目标。第三，除了环保政策以外，必须调整一系列的结构，包括产业结构、交通运输结构才有可能达到这个目标。第四，达到这些结构调整目标以后采取一系列的经了政策，尤其是财权政策。

下面花几分钟展开一下这四个方面。

第一，全国城市PM2.5的目标到底是什么？环保局长讲了一句话，到2030年枕麹全国所有城市达到空气二级标准。什么意思呢？他也没有解释，我们查了，空气二级标准里PM2.5达到35。全国城市的平均，根据我们估算得降到30，现在全国城市平均是65，这是在今后17年当中要完成的任务。

第二，仅仅依靠环保类的政策无法达到目标。我们把所有的政策，包括脱硫脱硝等等做了降低PM2.5的效果的分析，即使这些政策用到极致到2030年全国的PM2.5也只能降到46，达不到预期的30的目标。

第三个观点就是靠什么东西解决这个目标呢？必须调整结构的问题，包括产业结构、能源结构等。产业结构主要是工业和重工业占比太高，我们是全球所有主要国家中最高的。我们知道工业在单位产出来讲创造的污染是服务业的四倍，重工业是9倍，自然产业结构是污染的主要因素。第二个结构是能源结构，常规煤炭在给定当量的情况下所放出来的污染是清洁能源的十倍，我们的常规煤炭占到一次能源消费的68%，而清洁能源只有13%。发达国家清洁能源大部分占到40%到50%。第三，交通运输结构。我们城市居民利用地铁，地铁出行是私家车的十分之一，自然交通运输结构也是污染的重要因素。清洁能源提高比例。

第四个问题，如何推动这些变动，这里我的建议，其中有十条，我不展开，只点一下题。三大方面，一个是推动产业结构的三条。第一，间接税的改革需需要注意的。第二，全面提高资源税业。第三，改革工业用地的定价机制。能源结构调整方面，包括将资源税率大幅度的提高，对清洁能源的补贴占财政支出的一倍。最后，交通结构的变化，一个是主要大城市实行牌照拍卖制度。这是新加坡的制度。用牌照的收入支持地铁建设。

谢谢大家！

王雍君：谢谢马总的精采演讲。目前为止我们的时间刚好，我们会议结束时间到了，但是为了尊重各位的权利，我作为主持人延迟十分钟。会议议程有一项，我们的公众跟我们的嘉宾互动，但是互动的十分压缩到十分钟。

下面请各位代表根据我们专家刚才谈到的话题，还有自己感兴趣的话题进行提问。

提问：关于房产税的下一步推进，不知道各位怎么看？问一下项怀诚部长。

项怀诚：哪壶不开提哪壶。新的房产税看这个形势是箭在弦上，但是房产税第一个前提是要经过试点。房产税之所以要搞，就是考虑到把土地零地价或低地价提供给某些商业用地。这样的情况就挤占了住宅用地的指标，提高了住宅用地的价格。这种情况恐怕不能再延续下去。

还有房产税是财产税性质的税收，按照许善达说的财产税都是地方税，这样的话可以增加地方的收入。但是房产税的出台我觉得尽管是箭在弦上，要非常谨慎。因为这里牵扯到比如说商业用地和住宅用地的区别，大中城市和三线城市的区别，城乡之间的区别，存量的房产和新增房产的区别，第一套和第二套甚至第三、四套房产的区别，这个税收的出台有很多政策需要研究。

现在我们这些制度是你这个房子新建整个过程中间的税费负担很重，你要想在这地方盖房子，要先拿到招牌挂来盖这个房子，在北京不得了几百万、上千万一亩地。等到盖了房子以后税费又太轻，没有什么的问题。何况我们的房产没有产权。地是没有产权的，房子都没有产权，我这个住宅到现在没有给我房产，你要征我房产税我肯定有意见。你房产都没有给我，你征我房产税。但是现在有试点了，好象是四个城市试点。下一步要扩大了。试点长一点可能比较好。

王雍君：谢谢项部长的精采回答。第二个问题。

提问：我向项怀诚和许善达先生体温，关于房地产税收立法的事情，在今年两会的时候有专家提出上升到人大立法，您认为在十八届三中全会以后，这个立法权上收到人大有没有可能实行？谢谢！

许善达：税收立法的问题，很多专家呼吁要把1985年当时人大决定把税收条例的立法权下发到国务院，在经济体制改革期间，现在已经执行了将近快三十年了，很多人认为这个立法权还恢复到全国人大。比如说增值税，增值税是最大的税收税种，最大的应该由全国人大立法，但是你说全国人大立法现实吗？不现实。你营业税还要改增值税呢，而且要改很多年，如果人大立法营业税改不改呢？营业税改不改呢？刚才项部长说的，现在的改革里有一个跟过去不同的是，就是我们在改革的同时要处理已有的法律关系。所以我个人来看，我们现在有一些税的立法承受程度、改革的程度已经可以由人大来立法了。但是有一些我认为还不成熟。比如最典型的增值税法，我认为还不成熟。其他的很多，你看只有企业所得税、个人所得税是由全国人大来立法了。所以我想还是等改革的税种的基本框架完成了，这个时候可以把立法权由全国人大来行使。在基本框架还没有完全形成的时候，我觉得还是由国务院来制定条例，同时颁布一些过度的措施可能比较有利。

项怀诚：许善达讲的很全面，我就不补充了。

提问：谢谢各位嘉宾的演讲。现在我们对环保到了历史上前所未有的高度，您此前刚刚去了伦敦，若干年前也是全世界著名的雾都，现在已经很好了，您觉得西方的成熟经验有什么体验呢？还有从资本市场的角度，您觉得从废气、废水，各个子行业中有什么发展机会呢？

马骏：从最简单的经验已经都在学了，比如出来的各个城市的治理经验都开始实行了，比如脱硫脱硝，但是结构变化还没有足够的重视。比如交通结构、能源结构，这方面没有做太多的梳理，我觉得下一步，尤其是在高层特别重视的问题。

另外对投资有什么含义，大的含义是污染型的行业往下走，新兴的行业会有快速的成长。谢谢！

王雍君：今天上午下半场财税体制改革再出发到今天就结束了。请各位谅解我没有做好时间把控的问题。再一个谅解是我花几分钟的时间做一个点评。

这次五位嘉宾都是财税界、金融界顶级的嘉宾，他们对财税的改革，财税改革的再出发发表了很多的高见。比如项部长提出了中国的分税制改革终究是好的，但是我们一直在探索。特别提到两点，一个是国库改革，这里公报和决议没有提出，但是项部长提出了我们的核心部分，就是国库集中支付制度。项部长还提到了间接税和直接税的概念，项部长有一个很好的观点，间接税有很多的优点。还有其他的新意，时间的关系不一一点评。

第二位主讲的嘉宾，许局做了改革的四方面的优势有了很多的解读。而且消费税的改革也有很多的亮点。

还有高教授讲了财税的改革和国家治理结合在一起让我们耳目一新。

魏部长从他的角度，主要是金融界的角度做了解说。

还有马骏讲了清洁空气，马院长提到了政策组合，这个政策组合是四个模块，逻辑条理非常清楚，受益匪浅。

做一个总体的概括。我们三中全会的公报和决定出来以后，世界各界备受关注，这在三十年以来是从来没有过的。在两万多字的决定全文中，财税大概占一千字，但是这个分量不能有篇幅来决定。财税制度是国家治理的基础和支柱，是支柱。而且讲到科学的财税体制是国家长治久安的保障，这样的认知超越了以前的所有文件。我们讲中国改革方方面面千头万绪，但是能够从建立现代财税制度，可以收到事半功倍之效，同时也是一个很好的切入点。

财税改革改什么呢？就是确保政府花好纳税人的钱。过去政府担心没有钱花，但是从1996年以后，国家迅速进入了高收入增长的时期，到现在突破了20万亿。今天我们的财税改革，总体来讲，从原来突破资源瓶颈转型为资源利用的瓶颈，我们不缺钱，我们主要的问题是充分提高、提升财政资金的利用能力。唯有如此我们才能最大限度的把发展的成果惠及给全国人民。唯有如此我们才能系统的提高国家的治理能力。财税改革如果不到位，公报里和决定里提到的，在市场和资源配置中发挥决定性的作用，这就很可能落空。所以财税改革是高端。

所谓财税改革核心的部分是支持良好的国家治理，为了达到良好的国家治理，财税改革重点是建立现代财税制度，一个是税收制度、公共财务管理制度、绩效管理制度，还有其他的制度。这次我们会议的主题是再出发，从这个角度，以后会有更多的解读。

说的有点多，谢谢各位。

上午的会议到此结束。

主持人：感谢各位嘉宾的精采发言。

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1 基本介绍
　　1994年中国开始实行的分税制作为一种财政管理体制，目前，已为西方国广泛采用。中国在清朝末期曾出现过分税制的萌芽。　

　　实行分税制是市场经济国家的一般惯例。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中，这种集中与分散的关系问题，反映到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权的关系问题。从历史上看，每个国家在其市场经济发展的过程中都曾遇到过这个问题，都曾经过了反复的探讨和实践；从现状看，不论采取什么形式的市场经济的国家，一般都是采用分税制的办法来解决中央集权与地方分权问题的。　

2 税种实质
　　按照税种划分税权，分级管理。其中，税权是政府管理涉税事宜的所有权利的统称，主要包括税法立法权、司法权和执法权。其中，执法权主要包括税收组织征收管理权、税款所有权(支配权)。分税制就是要将这些税权(立法权、司法权、执法权)在中央及地方政府间进行分配。所以，分税制财政管理体制的实质，就是通过对不同税种的立法权、司法权、执法权在中央和地方政府进行分配，以求实现事权同财权的统一。

　　一般来说，完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主地决定所辖的税种。中央政府和地方政府有权根据自己的事权自主决定税法的立法、司法、执法事宜；划归地方政府征管的地方税税种，地方政府可以因地制宜、因时制宜地决定立法、开征、停征、减税、免税，确定税率和征收范围。

3 主要类型
　　目前世界上实行的分税制主要有3种类型：

3.1 其一，集权为主的分税制
　　这种类型以英国、法国、瑞典为代表。它们的共同特点是：

　　(1)政治集权、经济干预。英国是一个君主立宪的国家，法国也是一个具有200年历史传统的中央集权制国家，瑞典也不例外；这类国家在经济管理上的共同点就是推行国家干预的经济政策。

　　(2)税权集中。国家干预经济政策决定了税收管理体制的高度集中，如英国、法国、瑞典的法律都明确规定，税收立法权归议会，税收条例、法令由财政部制定，地方政府负责执行。

　　(3)中央税收为主体。这些国家的中央税收占绝对优势，如在英国，以所得税、公司税为主要税种的中央税收占税收总额的75%以上，以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的25%以下，而且近些年来地方税收入比重仍在下降，最低时竟下降到不足1%。在法国，以增值税、所得税为主要税种的中央税收占税收总额的85%左右，而以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的15%以下。由于地方政府的税种小、收入少，对中央政府的依赖性很大。例如，法国在一般年份，中央补助占地方预算收入的50%以上。高度集中的税收管理体制，虽然有利于集中财力实现预期经济目标，有利于运用税收杠杆调节经济，但却较严重地压抑了地方政府组织收入和促进市场竞争，推动经济发展的主动性和积极性。

　　经济发展水平比较低的发展中国家在近几年的税制改革中也大多采用了这种模式。

3.2 其二，分权为主的分税制
　　这种类型以德国、原南斯拉夫为代表，其特点是：

　　(1)三级政府，三级预算，相对独立。中央(联邦)、州和地方政府各有一定税权、分税分管。税法由联邦议会统一立法，具体条例、法令由财政部制定，但地方政府有一定的机动权，如规定起征点、加成减税、开征某些捐税等。联邦、州和地方三级税务机构只有工作关系，没有统属领导责任。

　　(2)共享税是主体，税种分为各级政府的固定税和共享税两大类。作为共享税的是几个大税种，包括个人所得税、公司所得税、增值税、营业税等。共享税收入占全部税收总额的70%。固定税都是一些小税种。联邦政府的固定税种主要是关税，州政府的固定税种主要是财产税，地方政府的固定税种主要是土地税等。各级政府的固定税加上分得的共享税，占全部税收总额的比例分别是：联邦48%，州34%，地方13.6%，欧共体抽3%。在这些国家，虽然联邦政府规定，经济发达的州要支援经济条件较差的州，以求平衡，经过支援和协调仍感财源不足的，联邦可从增值税分成比例中拿出1.5%给予补助，但主要还是要求严格贯彻“一级政府、一级财政”，自求平衡的原则。这种分成分税制能较充分地发挥各级政府理财办事和推动市场自由竞争的主动性和积极性，有利于宏观管理。

3.3 其三，集权与分权相结合的分税制
　　这种类型以美国、日本为代表。此类国家在沿袭各自历史传统和信奉的经济理论的基础上，形成了大致相同的分税制特点。主要包括：

　　(1)有比较完善的中央和地方两个税收管理体系。美国建立了联邦、州、地方三级税收管理体系。联邦以个人所得税、社会保障税、公司所得税为主，各项税收约占税收总额的60%左右；州以销售税等为主，各项税收约占税收总额的25%；地方以财产税等为主，各项税收约占税收总额的15%左右。日本建立了中央、都道府县、市町村三级税收管理体系。中央税有所得税、法人税等26种，各项税收约占税收总额的63%；都道府县税有居民税、事业税等15种，各项税收约占税收总额的16%；市町村税有居民税、固定资产税等17种，各项税收约占税收总额的21%。这种税收体系，既能使中央有较强的宏观调控能力，又保证了地方政府的经济自主权。（数据为2006年）

　　(2)有比较灵活的中央财政对地方财政的调控措施。美、日两国地方政府虽然都有自己的税收来源，但由于社会公益事业等支出庞大，仍然入不敷出，需要中央政府给予补贴。对此，美国是通过转移支付进行弥补的。美国的转移支付，主要包括中央对地方的专项补助和非专项补助，与此相应，地方得到的补助金包括联邦补助金和州补助金，一般来说，联邦和州补助金占地方预算收入的76.5%。日本实行的是包括下拨税、让与税和国库支出金的分税制。从性质上看，下拨税类似非专项补助，让与税类似专项补助，国库支出金则类似委托支付。一般情况下，通过接受补助，地方政府的收入反而占税收总额的60%以上。综合上述，两国通过转移支付制度将中央和地方三级财政联结成了一个共同的利益整体，补助金制度是中央政府监督和调控地方政府经济活动的一个重要手段。

　　(3)有比较健全的税收管理体系。美国三级财政体制中、联邦、州、地方政府都有自己相对独立的征税制度。联邦税法由国会制定和修改，州和地方政府也都有独立的课税权。三级政府三套税务机构，各司其职，互不干预，没有领导关系，只有业务联系。日本也实行三级征管制度，税收立法权归国会，地方税收，原则上只限“地方税法”中所列的法定税种，但经过自治区大臣批准，地方政府也可以新设法定以外的普通税。在机构上设有国税厅、国税局和税务署，三级税收分别征管，但上下有监督和指挥的关系。可见，美、日两国因国情的差异，分税制也各具特色。

　　经济发展水平较高的发展中国家也多采取这种模式。

4 划分原则
　　划分中央税与地方税，主要是根据财权与事权相适应的原则进行的。即：把需要由全国统一管理、影响全国性的商品流通和税源集中、收入较大的税种划为中央税，税权(立法权、司法权、执法权)均归中央；把与地方资源、经济状况联系比较紧密，对全国性商品生产和流通影响小或没有影响，税源比较分散的税种划为地方税，税权归地方；把一些税源具有普遍性、但征管难度较大的税种划为中央和地方共享税，立法权归中央，司法权和执法权可归中央也可归地方。

　　中央税与地方税的划分，对于正确处理中央与地方政府之间的财政关系和税收分配关系，对于加强税制建设有着特殊的含意。其意义主要表现在：通过税收立法权、司法权和执法权在不同级政府之间的划分和让渡，能够体现出一国政府的行政管理方式、法制建设程度、民主建设程度、财政管理体制和税收管理体制的科学化程度。

5 确立依据
　　分税制得以确立的依据主要有以下三个方面：

5.1 1.以各级政府的事权范围为依据
　　政府行使事权，必须有相应的财力保障和政策工具。实行分税制，应当界定各级政府的事权范围，让地方政府拥有一定的税权，拥有法定的固定收入来源和财力保障。因此，应当根据权责对等的原则，建立中央和地方两套税制，中央税由中央立法，地方税由地方参照中央税立法，中央政府和地方政府对中央税和地方税分别管理，分别征收，分别使用。

5.2 2.以各类税种的自身特征为依据
　　分税制要以税种自身的特征为依据来划分税种的归属级次。在税种设置合理的前提下，原则上应把收入大、对国民经济调控功能较强、与维护国家主权关系紧密、宜于中央集中掌握和征收管理的税种或税源划为中央税，把宜于发挥地方优势、税源分散不宜统一征收管理的税种或税源划为地方税；把征收面宽、与生产和流通直接相联系、税源波动较大、征管难度大、收入弹性大的税种划为中央地方共享税。这种以税种特性为依据划分中央税、地方税和中央地方共享税的方法，有利于加强税收的征收管理和强化税收功能。

5.3 3.以加强和方便税收征管为依据
　　分税制作为一种税收管理制度，其税种的划分，应方便税务机关进行征管和纳税人履行纳税义务。

6 实施意义 编辑本段
　　分税制的实施，既是一国政府法制建设和行政管理的需要，是一国以法治税思想在财政、税收制度建设方面的体现，又是一个国家财政政策、税收政策在税收管理方面的体现，也是一国财政管理体制在税收方面的体现。

　　实行分税制后，税种和各税种形成的税收收入分别按照立法、管理和使用支配权，形成了中央税和地方税(中央和地方共享税)。其中：中央税是指税种的立法权、课税权和税款的使用权归属于中央政府的一类税收，地方税是指立法权、课税权和税款的使用权归属于地方政府的一类税收。税款收入按照管理体制分别入库，分别支配，分别管理。中央税归中央政府管理和支配，地方税归地方政府管理的支配。

　　在税收实践中，某些税种的收入并不一定完全归属于中央或地方政府，而且按照一定的比例在中央政府和地方政府间进行分配，收入共享，从而出现共享税类。一般来说，共享税是指税种的立法权归中央政府(或上级地方政府)、上下两级政府分别征收、管理，并各自享有一定比例使用权的一类税种。共享税的决定性划分标准不是立法权，也不是征收管理权，而是税款所有(支配)权，是按照税款归属标准进行的划分。

　　分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上，实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制。至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素，即政治历史、经济体制、以及各自遵循的经济理论。中国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是，把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理顺了国家与地方的关系，而且调整了国家与纳税人的关系。

　　分税制的精髓在于运用商品经济的原则处理中央与地方收支权限的划分，把中央与地方的预算严格分开，实行自收自支、自求平衡的“一级财政、一级事权、一级预算”的财政管理体制。

　　为了加强税收的宏观调控作用，体现利益分配原则，各国政府都看到了分税制的好处。这是因为分税制可以为政府运用税收杠杆调节经济提供方便而有利的前提条件和伸缩灵活的活动场所。其一，分税制是中央实施宏观管理政策的财力保证。建立两个税收管理体系，理顺中央与地方的分配关系，从而奠定了财力分配的基本格局。中央税收占主导地位，国家容易集中财力，解决重大社会经济问题，稳定全局。中央对地方实行不同形式的补助金制度，既可以掌握地方政府的支出范围和财力配置方向的主动权，保证中央经济调控政策的贯彻，又可以调动地方政府的积极性，因地制宜地办一些实事。其二，分税制可以充分发挥税收杠杆调节经济配置资源的独特作用。中央可以运用属于自身的税种、税收进行全面性调节，地方也可以运用属于自身的税种、税收进行局部调节。这样的多层次的税收调节，更便于掌握调节的力度和幅度，实现预期调控目标。

6.1 (一)充分发挥利益分配原则的效率
　　在现代社会，美国经济学家和日本财政专家，用商品交换原则作为分税制的理论基础，提出了基本相同的财政经费分担的利益分配原则。

　　美国专家认为，财政支出的受益范围如果是全国性的(如国防)，需由中央政府出面在全国范围内提供；带有地方受益的劳务供给(如路灯、治安)，则应由地方政府提供。但是，受益并不完全是在任一空间内分配的，因为由某一特定辖区提供劳务而形成的受益会外溢到另一个辖区去(如教育)，即其他辖区不提供财政支出即可受益，因此有必要“通过建立一个提供补助金的中央体制，以使这类外在性内在化”。

　　在日本，中央政府独立进行的事业费原则上由中央财政负担；地方公共团体及其机构所需的业务经费，原则上由地方负担；对中央和地方都有利害关系的特定业务经费，中央和地方各承担一部分，比例大小根据国家的财政管理制度、社会福利保障制度、政府行政管理体制、经济发展状况及实际财源大小等具体情况来确定。但不管各国的作法有多么不同，但谁受益谁提供经费、谁收税谁办事、谁办事谁收税的做法，即“取之于纳税人，用之于纳税人”，各级政府在征税之后必须给辖区居民以回报，纳税人则在支付政府经费的同时也得到了接受政府提供的公共福利和个人社会保障福利以及监督政府工作的权力的做法，已成为一种国际共识。由此可见，税收对个别纳税人而言是无偿的，但对受益区域的纳税人整体而言，则是有偿的。因此，受益原则可以说是交换原则在分配领域的转化形式。正是这种由交换原则转化来的受益原则，决定了实施分税制的经济基础和理论前提。即使有些时候不一定完全符合这一原则，但受益原则为分税制的理论渊源和设计原则这一点仍然是存在的。

6.2 (二)满足市场经济对财税管理体制的要求
　　在市场经济条件下，自主经济和市场竞争是其主要特征，这类特征的区域性及趋利性，要求政府能够自主理财，建立相对独立的分级财政管理体系。其理由是：

　　自主经营、自由竞争的市场机制，客观上要求各级政府都必须承担两项基本职能：一是服务于市场，即为市场经济创造安定的政治环境，实行稳定的经济政策，建设必要的基础设施和较健全的服务体系；二是调控市场，即根据各地具体情况，运用经济、法律和行政手段，有效地对市场活动进行调控，保证社会经济有序而均衡地发展。这种调节和服务，应该是多元化的、多层次的、全面的。国有国情、省有省情，区域之间有差异，财政和税收政策、措施不能“一刀切”，中央政府不可能对各地具体情况做出符合各地具体情况的详尽的规定，不可能包揽一切事务，因此，只能采用分税制的管理体制，充分发挥中央和地方的积极性，全国性的社会再生产活动及统一市场由中央负责建设、管理和调节，区域性的社会再生产活动及局部市场由地方负责建设、管理和调节。各级政府充分发挥自身的职能作用，根据事权确定财权、划分收支范围，建立中央和地方两套相应的各自独立运用的税收制度。

6.3 (三)充分体现财政制衡原则
　　所谓财政制衡，就是中央财政通过一定的财力再分配形式，实施收入援助和支出监督，以制约和平衡各级政府的预算管理，维护国家政策的统一性和社会经济的稳定。为了体现财政制衡原则，调动中央和地方的积极性，必须按照分税制原则，保证中央能够集中和掌握较多的财力。其好处是：

6.4 1.便于进行收入援助
　　上级政府对下级政府的收入援助，主要包括扶持性财力援助、一般性财力援助和开发性财力援助。中央政府如果不能集中较多的财力，就无力进行这些收入性援助。包括：

　　提供扶持性财力援助：在下级政府无法成功地执行稳定的经济政策时，中央政府能够担负起稳定经济、社会的政治责任，对下级政府给予必要的财力支援。

　　提供一般性财力援助：由于经济发展不平衡，通过分税制管理体制在不同辖区之间通过提供一般性财力援助，实行财力再分配，实行从低需求高能力辖区到低能力高需求地区的财力转移，能够促使提供地方性公共劳务的条件趋向均等化。

6.5 2.便于进行监控支出
　　采取分税制管理体制，中央政府通过财力援助，调动地方政府理财的主动性和积极性的行政作为本身，就是对地方政府财力分配方向的调控作为。与此同时，中央政府还要监督地方政府的财力分配方向，控制地方的投资和消费规模，在保证中央财政收入的基础上，把地方财政与中央财政联结为一个统一的整体，有利于实现整个国家的经济政策、产业政策和产品政策。

6.6 (四)有利于宏观经济调控措施的实施
　　在第二次世界大战后，无论是凯恩斯学派还是供应学派，无论是国家干预的市场经济还是自由市场经济，无论是联邦制还是中央集权制的国家，都很重视运用货币政策和财税政策进行宏观管理，调节总供给与总需要的平衡。为了保证税收调控的效率，首要的是实行分税制来调动中央和地方政府的积极性，将该应由地方政府负责的事宜交给地方政府实施调控，保证中央政府从全国“一盘棋”角度出发的宏观税收调控政策更好地发挥作用。同时，分税制实施后，为中央政府做好全国性宏观调控腾出了可用资金、时间、精力，便于中央政府做好宏观调控工作，发挥中央政府对全国经济的宏观调控作用。

7 征收分工

7.1 国税局系统
　　增值税，消费税，车辆购置税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、企业所得税、中央企业缴纳的所得税，中央与地方所属企业、事业单位组成的联营企业、股份制企业缴纳的所得税，地方银行、非银行金融企业缴纳的所得税，海洋石油企业缴纳的所得税、资源税，外商投资企业和外国企业所得税，证券交易税（开征之前为对证券交易征收的印花税），个人所得税中对储蓄存款利息所得征收的部分，中央税的滞纳金、补税、罚款。

7.2 地税局系统
　　营业税、城市维护建设税，地方国有企业、集体企业、私营企业缴纳的所得税、个人所得税（不包括对银行储蓄存款利息所得征收的部分），资源税，城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，印花税，契税，屠宰税，筵席税，农业税、牧业税及其地方附加，地方税的滞纳金、补税、罚款。

　　为了加强税收征收管理，降低征收成本，避免工作交叉，简化征收手续，方便纳税人，而且国家税务局和地方税务局可以相互委托对方代收某些税收。    

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