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【医疗】《传染病防治法》传染病预警制度
作者:王泓 日期:2020-09-21
《传染病防治法》传染病预警制度
北京大学法学院
徐爱国教授
一、法律的一般规定
传染病预警制度，是传染病防治中预防制度之一。《传染病防治法》和《突发事件应对法》都有明确的规定。前者立法早、规定较为简单、后者立法晚、规定则相对完备。前者是专门针对传染病的人大常委立法，后者的突发事件调整的范围则要广泛得多，不局限于传染病。两部法律的相互关系，研究成果不多，法律效力等级一样。法律原理上讲，特别法优先于一般法，后手法优先于前手法。
《传染病防治法》涉及两个法律条款。第十九条规定，国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。
第二十条规定，地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后，应当按照传染病预防、控制预案，采取相应的预防、控制措施。
2007年制定的《突发事件应对法》，用相当多的篇幅规定了预警制度。第四十二条规定，国家建立健全突发事件预警制度。突发事件，包括自然灾害、事故灾难和公共卫生事件。预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
与此匹配，《国家突发公共卫生事件应急预案》第3条也规定，根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警。预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：一级（特别严重）、二级（严重）、三级（较重）和四级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。
二、突发公共卫生事件的预警程序和措施
《突发事件应对法》第四十三条、第四十四条和第四十五条详细规定了预警的程序。可以预警公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。
发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：启动应急预案；责令及时收集、报告有关信息，公布反映突发事件信息的渠道，加强发生、发展情况的监测、预报和预警工作；随时分析评估，预测突发事件的大小、影响范围和强度以及级别；定时向社会发布信息和评估结果；及时发布警告，宣传危害常识，公布咨询电话。
发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，除上述措施外，还应当采取下列措施：责令应急人员进入待命状态，后备人员做好准备；调集物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所；加强对重点地点的安全保卫；确保公共设施的安全和正常运行；向社会发布避免或者减轻危害的建议和劝告；转移、疏散或者撤离人员和重要财产；关闭或限制场所，控制或限制公共活动。
最后，发布警报的政府适时调整预警级别并重新发布。风险险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。
三、预警信息发布的管理办法
2015年，国务院颁布《国家突发事件预警信息发布系统运行管理办法（试行）》。从名称上看，《管理办法》涉及到突发事件，理论上应该包括公共卫生突发事件，但是，从内容上看，这个管理办法比较倚重气象灾害的预警系统。比如，预警信息发布是通过气象系统信息传播渠道、依托气象信息员，并由中国气象局负责解释该管理办法。
《管理办法》规定，国家预警发布系统是指根据国家突发事件应急体系建设规划，由中国气象局会同有关部门和地方建设的国家、省、市、县四级相互衔接的突发事件预警信息发布平台。利用国家预警发布系统制作、发布（含调整和解除）、传播突发事件预警信息。
预警信息制作采用统一格式，主要内容包括预警类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布单位、发布时间等。各级预警发布工作机构为预警发布责任单位提供预警信息录入客户端。
预警发布责任单位指定专人办理预警信息送发手续，并将指定人员名单报相应的预警发布工作机构备案。由多部门联合发布的预警信息经部门会签同意后，由牵头单位指定人员办理送发手续。
预警发布工作机构应按照指定的范围和时间，通过手机、传真、邮件、网站、大喇叭、显示屏、广播、电视、微博、微信等渠道及时向社会公众、社会媒体、应急责任人、重点企事业单位和其他社会团体发布预警信息。要减少审批环节，建立上下贯通的预警信息发布机制，确保预警信息快速发送到指定范围。
新闻出版广电、通信等主管部门对预警信息传播工作建立预警信息快速发布“绿色通道”，及时、准确、无偿播发或刊载突发事件预警信息，紧急情况下采用滚动字幕、加开视频窗口甚至中断正常播出等方式迅速播报预警信息及有关防范知识。
预警发布工作机构重点依托气象信息员，并充分发挥灾害信息员、群测群防员、食品安全协管员、应急救护员等部门、行业信息员和社会工作者等基层人员的预警信息传播作用，建立基层预警信息员队伍体系。
四、卫生官员的评估和学者的建议
2013年8月28日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上原国家卫生和计划生育委员会主任李斌做了《关于传染病防治工作和传染病防治法实施情况的报告》。在传染病的监测和预警方面，他的总体评估是，传染病防治能力全面提升，监测预警能力不断加强。
他说，我国已建成全球规模最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统。目前，100%的县级以上疾病预防控制机构、98%的县级以上医疗机构、94%的基层医疗卫生机构实现了法定传染病实时网络直报。从医疗卫生机构发现、诊断后逐级报告的平均时间由直报前的5天缩短为4小时。设立3486个国家级监测点，重点监控霍乱、流感等28种传染病和蚊、蝇、鼠、蟑4种媒介生物；加强医疗机构症状监测和中小学学生因病缺勤报告；在285个对外开放口岸和168个国际旅行卫生保健中心开展了出入境传染病监测；动物疫病监测覆盖所有县（市、区），提升了传染病早期发现和预警能力。
学者的评价方面，不少学者分析了我国的传染病的预测预警系统。聂绍发和黄淑琼撰文《传染病预测预警体系建设现状研究》，传染病预测预警体系主要由传染病监测、传染病预测和传染病预警三大核心模块构成。
作者综述，中国疾病预防控制中心已经建成了针对39种法定传染性疾病的实时网络监测系统, 构成中国疾病预防控制以及公共卫生信息系统国家网络的重要组成部分。从2004年1月开始，37种传染病和突发公共卫生事件网络直报系统在全国范围内开始试运行，同年4月正式启用。随后，其他各种疾病监测工作在该平台之上也逐渐构建起来,逐步实现公共卫生信息资源整合和共享。到 2009年底，法定传染病种类增加39种, 新增种类也进入网络直报系统。
2005年,由卫生部应急办公室立项、中国疾病预防控制中心负责具体实施的重点传染病监测自动预警信息系统建设与应用试点项目正式启动。该系统在已有研究成果的基础上，建立传染病监测自动预警信息平台，及时向疾病预防控制机构及卫生行政部门疫情管理人员发出警示。2008年3月，全国传染病监测自动预警 时空模型试点工作正式开始。
技术层面，学者介绍了不少中外现有技术成果。林玫和李永红综述，董柏青审校 过《传染病预测预警方法在我国的应用现状》一文。预测有定性和定量之分。定性预测是通过对传染病发生、发展规律及其相关因素的分析，判断该病即将流行的趋势和强度。
技术上有流行控制图法、比数图法和“Z-D”预测预警法。流行控制图法由美国 w.a. Shewhart于1924 年首创，对于具有季节性流行或周期性流行规律的传染病效果较好，而且简单易行。比数图法是通过比数与其可信区间，来判断某传染病是否有流行征兆，适用于发病数呈正态分布的传染病。美国早在 80 年代就将比数图法应用于国家传染病监测系统。“Z-D”预测预警法则是中国人的发明。1997年，曾光和丁雁鹏等通过对全国29省17种法定报告传染病的历史资料进行分析。他们发现，某病流行年发病曲线波峰向右偏移时，则下一流行年发病率将可能上升。向右偏移程度越大，上升的概率越大，反之则下降。他们将传染病的这种现象称为“Zeng-Ding”即“Z-D”现象。
定量预测是借助数学手段利用原始资料，建立恰当的数学模型，预测未来传染病的发病数和发病率。常用的是时间序列模型中的灰色动态模型和 Box- Jenkins 模型及多因素模型中的小波模型。
但是，2020年冠状病毒在武汉的爆发，则反应了我国传染病预测和预警制度的严重不足。法学界和律师界提出了不少的批评，试举一例。中伦律师事务所傅长煜、伊向明、左玉茹和成豪撰文《为什么抗疫打成了一场消耗战——从COVID-19应对看我国公共卫生事件应急机制的不足》。他们在文章里称，按照权威统计，2019年12月全国各部门通过国家预警发布系统，发布预警信息15655条，没有一条传染病疫情预警。预警数量前三位的，分别是“大雾”、“道路结冰”和“大风”。2020年1月的19806条预警中，才出现公共卫生类预警45条，且未查询到具体时间。
每日日报中，直至2019年1月21日，“典型突发事件”部分方出现了与此次疫情有关的“武汉成立新型冠状病毒感染的肺炎疫情指挥部”等五条内容，但附随的“预警发布”、“预警等级”，均为空白。而当日最后一起“典型突发事件”，是“江苏发布大雾橙色预警”，附随的“预警发布”显示有预警信息73条。结论是，我国公共卫生突发事件预警工作很不充分。
北京大学法学院
徐爱国教授
一、法律的一般规定
传染病预警制度，是传染病防治中预防制度之一。《传染病防治法》和《突发事件应对法》都有明确的规定。前者立法早、规定较为简单、后者立法晚、规定则相对完备。前者是专门针对传染病的人大常委立法，后者的突发事件调整的范围则要广泛得多，不局限于传染病。两部法律的相互关系，研究成果不多，法律效力等级一样。法律原理上讲，特别法优先于一般法，后手法优先于前手法。
《传染病防治法》涉及两个法律条款。第十九条规定，国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。
第二十条规定，地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后，应当按照传染病预防、控制预案，采取相应的预防、控制措施。
2007年制定的《突发事件应对法》，用相当多的篇幅规定了预警制度。第四十二条规定，国家建立健全突发事件预警制度。突发事件，包括自然灾害、事故灾难和公共卫生事件。预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
与此匹配，《国家突发公共卫生事件应急预案》第3条也规定，根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警。预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：一级（特别严重）、二级（严重）、三级（较重）和四级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。
二、突发公共卫生事件的预警程序和措施
《突发事件应对法》第四十三条、第四十四条和第四十五条详细规定了预警的程序。可以预警公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。
发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：启动应急预案；责令及时收集、报告有关信息，公布反映突发事件信息的渠道，加强发生、发展情况的监测、预报和预警工作；随时分析评估，预测突发事件的大小、影响范围和强度以及级别；定时向社会发布信息和评估结果；及时发布警告，宣传危害常识，公布咨询电话。
发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，除上述措施外，还应当采取下列措施：责令应急人员进入待命状态，后备人员做好准备；调集物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所；加强对重点地点的安全保卫；确保公共设施的安全和正常运行；向社会发布避免或者减轻危害的建议和劝告；转移、疏散或者撤离人员和重要财产；关闭或限制场所，控制或限制公共活动。
最后，发布警报的政府适时调整预警级别并重新发布。风险险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。
三、预警信息发布的管理办法
2015年，国务院颁布《国家突发事件预警信息发布系统运行管理办法（试行）》。从名称上看，《管理办法》涉及到突发事件，理论上应该包括公共卫生突发事件，但是，从内容上看，这个管理办法比较倚重气象灾害的预警系统。比如，预警信息发布是通过气象系统信息传播渠道、依托气象信息员，并由中国气象局负责解释该管理办法。
《管理办法》规定，国家预警发布系统是指根据国家突发事件应急体系建设规划，由中国气象局会同有关部门和地方建设的国家、省、市、县四级相互衔接的突发事件预警信息发布平台。利用国家预警发布系统制作、发布（含调整和解除）、传播突发事件预警信息。
预警信息制作采用统一格式，主要内容包括预警类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布单位、发布时间等。各级预警发布工作机构为预警发布责任单位提供预警信息录入客户端。
预警发布责任单位指定专人办理预警信息送发手续，并将指定人员名单报相应的预警发布工作机构备案。由多部门联合发布的预警信息经部门会签同意后，由牵头单位指定人员办理送发手续。
预警发布工作机构应按照指定的范围和时间，通过手机、传真、邮件、网站、大喇叭、显示屏、广播、电视、微博、微信等渠道及时向社会公众、社会媒体、应急责任人、重点企事业单位和其他社会团体发布预警信息。要减少审批环节，建立上下贯通的预警信息发布机制，确保预警信息快速发送到指定范围。
新闻出版广电、通信等主管部门对预警信息传播工作建立预警信息快速发布“绿色通道”，及时、准确、无偿播发或刊载突发事件预警信息，紧急情况下采用滚动字幕、加开视频窗口甚至中断正常播出等方式迅速播报预警信息及有关防范知识。
预警发布工作机构重点依托气象信息员，并充分发挥灾害信息员、群测群防员、食品安全协管员、应急救护员等部门、行业信息员和社会工作者等基层人员的预警信息传播作用，建立基层预警信息员队伍体系。
四、卫生官员的评估和学者的建议
2013年8月28日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上原国家卫生和计划生育委员会主任李斌做了《关于传染病防治工作和传染病防治法实施情况的报告》。在传染病的监测和预警方面，他的总体评估是，传染病防治能力全面提升，监测预警能力不断加强。
他说，我国已建成全球规模最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统。目前，100%的县级以上疾病预防控制机构、98%的县级以上医疗机构、94%的基层医疗卫生机构实现了法定传染病实时网络直报。从医疗卫生机构发现、诊断后逐级报告的平均时间由直报前的5天缩短为4小时。设立3486个国家级监测点，重点监控霍乱、流感等28种传染病和蚊、蝇、鼠、蟑4种媒介生物；加强医疗机构症状监测和中小学学生因病缺勤报告；在285个对外开放口岸和168个国际旅行卫生保健中心开展了出入境传染病监测；动物疫病监测覆盖所有县（市、区），提升了传染病早期发现和预警能力。
学者的评价方面，不少学者分析了我国的传染病的预测预警系统。聂绍发和黄淑琼撰文《传染病预测预警体系建设现状研究》，传染病预测预警体系主要由传染病监测、传染病预测和传染病预警三大核心模块构成。
作者综述，中国疾病预防控制中心已经建成了针对39种法定传染性疾病的实时网络监测系统, 构成中国疾病预防控制以及公共卫生信息系统国家网络的重要组成部分。从2004年1月开始，37种传染病和突发公共卫生事件网络直报系统在全国范围内开始试运行，同年4月正式启用。随后，其他各种疾病监测工作在该平台之上也逐渐构建起来,逐步实现公共卫生信息资源整合和共享。到 2009年底，法定传染病种类增加39种, 新增种类也进入网络直报系统。
2005年,由卫生部应急办公室立项、中国疾病预防控制中心负责具体实施的重点传染病监测自动预警信息系统建设与应用试点项目正式启动。该系统在已有研究成果的基础上，建立传染病监测自动预警信息平台，及时向疾病预防控制机构及卫生行政部门疫情管理人员发出警示。2008年3月，全国传染病监测自动预警 时空模型试点工作正式开始。
技术层面，学者介绍了不少中外现有技术成果。林玫和李永红综述，董柏青审校 过《传染病预测预警方法在我国的应用现状》一文。预测有定性和定量之分。定性预测是通过对传染病发生、发展规律及其相关因素的分析，判断该病即将流行的趋势和强度。
技术上有流行控制图法、比数图法和“Z-D”预测预警法。流行控制图法由美国 w.a. Shewhart于1924 年首创，对于具有季节性流行或周期性流行规律的传染病效果较好，而且简单易行。比数图法是通过比数与其可信区间，来判断某传染病是否有流行征兆，适用于发病数呈正态分布的传染病。美国早在 80 年代就将比数图法应用于国家传染病监测系统。“Z-D”预测预警法则是中国人的发明。1997年，曾光和丁雁鹏等通过对全国29省17种法定报告传染病的历史资料进行分析。他们发现，某病流行年发病曲线波峰向右偏移时，则下一流行年发病率将可能上升。向右偏移程度越大，上升的概率越大，反之则下降。他们将传染病的这种现象称为“Zeng-Ding”即“Z-D”现象。
定量预测是借助数学手段利用原始资料，建立恰当的数学模型，预测未来传染病的发病数和发病率。常用的是时间序列模型中的灰色动态模型和 Box- Jenkins 模型及多因素模型中的小波模型。
但是，2020年冠状病毒在武汉的爆发，则反应了我国传染病预测和预警制度的严重不足。法学界和律师界提出了不少的批评，试举一例。中伦律师事务所傅长煜、伊向明、左玉茹和成豪撰文《为什么抗疫打成了一场消耗战——从COVID-19应对看我国公共卫生事件应急机制的不足》。他们在文章里称，按照权威统计，2019年12月全国各部门通过国家预警发布系统，发布预警信息15655条，没有一条传染病疫情预警。预警数量前三位的，分别是“大雾”、“道路结冰”和“大风”。2020年1月的19806条预警中，才出现公共卫生类预警45条，且未查询到具体时间。
每日日报中，直至2019年1月21日，“典型突发事件”部分方出现了与此次疫情有关的“武汉成立新型冠状病毒感染的肺炎疫情指挥部”等五条内容，但附随的“预警发布”、“预警等级”，均为空白。而当日最后一起“典型突发事件”，是“江苏发布大雾橙色预警”，附随的“预警发布”显示有预警信息73条。结论是，我国公共卫生突发事件预警工作很不充分。
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