【谈经济】什么是分税制

作者:王泓日期:2014-01-20

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什么是分税制

1 基本介绍
　　1994年中国开始实行的分税制作为一种财政管理体制，目前，已为西方国广泛采用。中国在清朝末期曾出现过分税制的萌芽。　

　　实行分税制是市场经济国家的一般惯例。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中，这种集中与分散的关系问题，反映到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权的关系问题。从历史上看，每个国家在其市场经济发展的过程中都曾遇到过这个问题，都曾经过了反复的探讨和实践；从现状看，不论采取什么形式的市场经济的国家，一般都是采用分税制的办法来解决中央集权与地方分权问题的。　

2 税种实质
　　按照税种划分税权，分级管理。其中，税权是政府管理涉税事宜的所有权利的统称，主要包括税法立法权、司法权和执法权。其中，执法权主要包括税收组织征收管理权、税款所有权(支配权)。分税制就是要将这些税权(立法权、司法权、执法权)在中央及地方政府间进行分配。所以，分税制财政管理体制的实质，就是通过对不同税种的立法权、司法权、执法权在中央和地方政府进行分配，以求实现事权同财权的统一。

　　一般来说，完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主地决定所辖的税种。中央政府和地方政府有权根据自己的事权自主决定税法的立法、司法、执法事宜；划归地方政府征管的地方税税种，地方政府可以因地制宜、因时制宜地决定立法、开征、停征、减税、免税，确定税率和征收范围。

3 主要类型
　　目前世界上实行的分税制主要有3种类型：

3.1 其一，集权为主的分税制
　　这种类型以英国、法国、瑞典为代表。它们的共同特点是：

　　(1)政治集权、经济干预。英国是一个君主立宪的国家，法国也是一个具有200年历史传统的中央集权制国家，瑞典也不例外；这类国家在经济管理上的共同点就是推行国家干预的经济政策。

　　(2)税权集中。国家干预经济政策决定了税收管理体制的高度集中，如英国、法国、瑞典的法律都明确规定，税收立法权归议会，税收条例、法令由财政部制定，地方政府负责执行。

　　(3)中央税收为主体。这些国家的中央税收占绝对优势，如在英国，以所得税、公司税为主要税种的中央税收占税收总额的75%以上，以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的25%以下，而且近些年来地方税收入比重仍在下降，最低时竟下降到不足1%。在法国，以增值税、所得税为主要税种的中央税收占税收总额的85%左右，而以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的15%以下。由于地方政府的税种小、收入少，对中央政府的依赖性很大。例如，法国在一般年份，中央补助占地方预算收入的50%以上。高度集中的税收管理体制，虽然有利于集中财力实现预期经济目标，有利于运用税收杠杆调节经济，但却较严重地压抑了地方政府组织收入和促进市场竞争，推动经济发展的主动性和积极性。

　　经济发展水平比较低的发展中国家在近几年的税制改革中也大多采用了这种模式。

3.2 其二，分权为主的分税制
　　这种类型以德国、原南斯拉夫为代表，其特点是：

　　(1)三级政府，三级预算，相对独立。中央(联邦)、州和地方政府各有一定税权、分税分管。税法由联邦议会统一立法，具体条例、法令由财政部制定，但地方政府有一定的机动权，如规定起征点、加成减税、开征某些捐税等。联邦、州和地方三级税务机构只有工作关系，没有统属领导责任。

　　(2)共享税是主体，税种分为各级政府的固定税和共享税两大类。作为共享税的是几个大税种，包括个人所得税、公司所得税、增值税、营业税等。共享税收入占全部税收总额的70%。固定税都是一些小税种。联邦政府的固定税种主要是关税，州政府的固定税种主要是财产税，地方政府的固定税种主要是土地税等。各级政府的固定税加上分得的共享税，占全部税收总额的比例分别是：联邦48%，州34%，地方13.6%，欧共体抽3%。在这些国家，虽然联邦政府规定，经济发达的州要支援经济条件较差的州，以求平衡，经过支援和协调仍感财源不足的，联邦可从增值税分成比例中拿出1.5%给予补助，但主要还是要求严格贯彻“一级政府、一级财政”，自求平衡的原则。这种分成分税制能较充分地发挥各级政府理财办事和推动市场自由竞争的主动性和积极性，有利于宏观管理。

3.3 其三，集权与分权相结合的分税制
　　这种类型以美国、日本为代表。此类国家在沿袭各自历史传统和信奉的经济理论的基础上，形成了大致相同的分税制特点。主要包括：

　　(1)有比较完善的中央和地方两个税收管理体系。美国建立了联邦、州、地方三级税收管理体系。联邦以个人所得税、社会保障税、公司所得税为主，各项税收约占税收总额的60%左右；州以销售税等为主，各项税收约占税收总额的25%；地方以财产税等为主，各项税收约占税收总额的15%左右。日本建立了中央、都道府县、市町村三级税收管理体系。中央税有所得税、法人税等26种，各项税收约占税收总额的63%；都道府县税有居民税、事业税等15种，各项税收约占税收总额的16%；市町村税有居民税、固定资产税等17种，各项税收约占税收总额的21%。这种税收体系，既能使中央有较强的宏观调控能力，又保证了地方政府的经济自主权。（数据为2006年）

　　(2)有比较灵活的中央财政对地方财政的调控措施。美、日两国地方政府虽然都有自己的税收来源，但由于社会公益事业等支出庞大，仍然入不敷出，需要中央政府给予补贴。对此，美国是通过转移支付进行弥补的。美国的转移支付，主要包括中央对地方的专项补助和非专项补助，与此相应，地方得到的补助金包括联邦补助金和州补助金，一般来说，联邦和州补助金占地方预算收入的76.5%。日本实行的是包括下拨税、让与税和国库支出金的分税制。从性质上看，下拨税类似非专项补助，让与税类似专项补助，国库支出金则类似委托支付。一般情况下，通过接受补助，地方政府的收入反而占税收总额的60%以上。综合上述，两国通过转移支付制度将中央和地方三级财政联结成了一个共同的利益整体，补助金制度是中央政府监督和调控地方政府经济活动的一个重要手段。

　　(3)有比较健全的税收管理体系。美国三级财政体制中、联邦、州、地方政府都有自己相对独立的征税制度。联邦税法由国会制定和修改，州和地方政府也都有独立的课税权。三级政府三套税务机构，各司其职，互不干预，没有领导关系，只有业务联系。日本也实行三级征管制度，税收立法权归国会，地方税收，原则上只限“地方税法”中所列的法定税种，但经过自治区大臣批准，地方政府也可以新设法定以外的普通税。在机构上设有国税厅、国税局和税务署，三级税收分别征管，但上下有监督和指挥的关系。可见，美、日两国因国情的差异，分税制也各具特色。

　　经济发展水平较高的发展中国家也多采取这种模式。

4 划分原则
　　划分中央税与地方税，主要是根据财权与事权相适应的原则进行的。即：把需要由全国统一管理、影响全国性的商品流通和税源集中、收入较大的税种划为中央税，税权(立法权、司法权、执法权)均归中央；把与地方资源、经济状况联系比较紧密，对全国性商品生产和流通影响小或没有影响，税源比较分散的税种划为地方税，税权归地方；把一些税源具有普遍性、但征管难度较大的税种划为中央和地方共享税，立法权归中央，司法权和执法权可归中央也可归地方。

　　中央税与地方税的划分，对于正确处理中央与地方政府之间的财政关系和税收分配关系，对于加强税制建设有着特殊的含意。其意义主要表现在：通过税收立法权、司法权和执法权在不同级政府之间的划分和让渡，能够体现出一国政府的行政管理方式、法制建设程度、民主建设程度、财政管理体制和税收管理体制的科学化程度。

5 确立依据
　　分税制得以确立的依据主要有以下三个方面：

5.1 1.以各级政府的事权范围为依据
　　政府行使事权，必须有相应的财力保障和政策工具。实行分税制，应当界定各级政府的事权范围，让地方政府拥有一定的税权，拥有法定的固定收入来源和财力保障。因此，应当根据权责对等的原则，建立中央和地方两套税制，中央税由中央立法，地方税由地方参照中央税立法，中央政府和地方政府对中央税和地方税分别管理，分别征收，分别使用。

5.2 2.以各类税种的自身特征为依据
　　分税制要以税种自身的特征为依据来划分税种的归属级次。在税种设置合理的前提下，原则上应把收入大、对国民经济调控功能较强、与维护国家主权关系紧密、宜于中央集中掌握和征收管理的税种或税源划为中央税，把宜于发挥地方优势、税源分散不宜统一征收管理的税种或税源划为地方税；把征收面宽、与生产和流通直接相联系、税源波动较大、征管难度大、收入弹性大的税种划为中央地方共享税。这种以税种特性为依据划分中央税、地方税和中央地方共享税的方法，有利于加强税收的征收管理和强化税收功能。

5.3 3.以加强和方便税收征管为依据
　　分税制作为一种税收管理制度，其税种的划分，应方便税务机关进行征管和纳税人履行纳税义务。

6 实施意义编辑本段
　　分税制的实施，既是一国政府法制建设和行政管理的需要，是一国以法治税思想在财政、税收制度建设方面的体现，又是一个国家财政政策、税收政策在税收管理方面的体现，也是一国财政管理体制在税收方面的体现。

　　实行分税制后，税种和各税种形成的税收收入分别按照立法、管理和使用支配权，形成了中央税和地方税(中央和地方共享税)。其中：中央税是指税种的立法权、课税权和税款的使用权归属于中央政府的一类税收，地方税是指立法权、课税权和税款的使用权归属于地方政府的一类税收。税款收入按照管理体制分别入库，分别支配，分别管理。中央税归中央政府管理和支配，地方税归地方政府管理的支配。

　　在税收实践中，某些税种的收入并不一定完全归属于中央或地方政府，而且按照一定的比例在中央政府和地方政府间进行分配，收入共享，从而出现共享税类。一般来说，共享税是指税种的立法权归中央政府(或上级地方政府)、上下两级政府分别征收、管理，并各自享有一定比例使用权的一类税种。共享税的决定性划分标准不是立法权，也不是征收管理权，而是税款所有(支配)权，是按照税款归属标准进行的划分。

　　分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上，实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制。至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素，即政治历史、经济体制、以及各自遵循的经济理论。中国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是，把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理顺了国家与地方的关系，而且调整了国家与纳税人的关系。

　　分税制的精髓在于运用商品经济的原则处理中央与地方收支权限的划分，把中央与地方的预算严格分开，实行自收自支、自求平衡的“一级财政、一级事权、一级预算”的财政管理体制。

　　为了加强税收的宏观调控作用，体现利益分配原则，各国政府都看到了分税制的好处。这是因为分税制可以为政府运用税收杠杆调节经济提供方便而有利的前提条件和伸缩灵活的活动场所。其一，分税制是中央实施宏观管理政策的财力保证。建立两个税收管理体系，理顺中央与地方的分配关系，从而奠定了财力分配的基本格局。中央税收占主导地位，国家容易集中财力，解决重大社会经济问题，稳定全局。中央对地方实行不同形式的补助金制度，既可以掌握地方政府的支出范围和财力配置方向的主动权，保证中央经济调控政策的贯彻，又可以调动地方政府的积极性，因地制宜地办一些实事。其二，分税制可以充分发挥税收杠杆调节经济配置资源的独特作用。中央可以运用属于自身的税种、税收进行全面性调节，地方也可以运用属于自身的税种、税收进行局部调节。这样的多层次的税收调节，更便于掌握调节的力度和幅度，实现预期调控目标。

6.1 (一)充分发挥利益分配原则的效率
　　在现代社会，美国经济学家和日本财政专家，用商品交换原则作为分税制的理论基础，提出了基本相同的财政经费分担的利益分配原则。

　　美国专家认为，财政支出的受益范围如果是全国性的(如国防)，需由中央政府出面在全国范围内提供；带有地方受益的劳务供给(如路灯、治安)，则应由地方政府提供。但是，受益并不完全是在任一空间内分配的，因为由某一特定辖区提供劳务而形成的受益会外溢到另一个辖区去(如教育)，即其他辖区不提供财政支出即可受益，因此有必要“通过建立一个提供补助金的中央体制，以使这类外在性内在化”。

　　在日本，中央政府独立进行的事业费原则上由中央财政负担；地方公共团体及其机构所需的业务经费，原则上由地方负担；对中央和地方都有利害关系的特定业务经费，中央和地方各承担一部分，比例大小根据国家的财政管理制度、社会福利保障制度、政府行政管理体制、经济发展状况及实际财源大小等具体情况来确定。但不管各国的作法有多么不同，但谁受益谁提供经费、谁收税谁办事、谁办事谁收税的做法，即“取之于纳税人，用之于纳税人”，各级政府在征税之后必须给辖区居民以回报，纳税人则在支付政府经费的同时也得到了接受政府提供的公共福利和个人社会保障福利以及监督政府工作的权力的做法，已成为一种国际共识。由此可见，税收对个别纳税人而言是无偿的，但对受益区域的纳税人整体而言，则是有偿的。因此，受益原则可以说是交换原则在分配领域的转化形式。正是这种由交换原则转化来的受益原则，决定了实施分税制的经济基础和理论前提。即使有些时候不一定完全符合这一原则，但受益原则为分税制的理论渊源和设计原则这一点仍然是存在的。

6.2 (二)满足市场经济对财税管理体制的要求
　　在市场经济条件下，自主经济和市场竞争是其主要特征，这类特征的区域性及趋利性，要求政府能够自主理财，建立相对独立的分级财政管理体系。其理由是：

　　自主经营、自由竞争的市场机制，客观上要求各级政府都必须承担两项基本职能：一是服务于市场，即为市场经济创造安定的政治环境，实行稳定的经济政策，建设必要的基础设施和较健全的服务体系；二是调控市场，即根据各地具体情况，运用经济、法律和行政手段，有效地对市场活动进行调控，保证社会经济有序而均衡地发展。这种调节和服务，应该是多元化的、多层次的、全面的。国有国情、省有省情，区域之间有差异，财政和税收政策、措施不能“一刀切”，中央政府不可能对各地具体情况做出符合各地具体情况的详尽的规定，不可能包揽一切事务，因此，只能采用分税制的管理体制，充分发挥中央和地方的积极性，全国性的社会再生产活动及统一市场由中央负责建设、管理和调节，区域性的社会再生产活动及局部市场由地方负责建设、管理和调节。各级政府充分发挥自身的职能作用，根据事权确定财权、划分收支范围，建立中央和地方两套相应的各自独立运用的税收制度。

6.3 (三)充分体现财政制衡原则
　　所谓财政制衡，就是中央财政通过一定的财力再分配形式，实施收入援助和支出监督，以制约和平衡各级政府的预算管理，维护国家政策的统一性和社会经济的稳定。为了体现财政制衡原则，调动中央和地方的积极性，必须按照分税制原则，保证中央能够集中和掌握较多的财力。其好处是：

6.4 1.便于进行收入援助
　　上级政府对下级政府的收入援助，主要包括扶持性财力援助、一般性财力援助和开发性财力援助。中央政府如果不能集中较多的财力，就无力进行这些收入性援助。包括：

　　提供扶持性财力援助：在下级政府无法成功地执行稳定的经济政策时，中央政府能够担负起稳定经济、社会的政治责任，对下级政府给予必要的财力支援。

　　提供一般性财力援助：由于经济发展不平衡，通过分税制管理体制在不同辖区之间通过提供一般性财力援助，实行财力再分配，实行从低需求高能力辖区到低能力高需求地区的财力转移，能够促使提供地方性公共劳务的条件趋向均等化。

6.5 2.便于进行监控支出
　　采取分税制管理体制，中央政府通过财力援助，调动地方政府理财的主动性和积极性的行政作为本身，就是对地方政府财力分配方向的调控作为。与此同时，中央政府还要监督地方政府的财力分配方向，控制地方的投资和消费规模，在保证中央财政收入的基础上，把地方财政与中央财政联结为一个统一的整体，有利于实现整个国家的经济政策、产业政策和产品政策。

6.6 (四)有利于宏观经济调控措施的实施
　　在第二次世界大战后，无论是凯恩斯学派还是供应学派，无论是国家干预的市场经济还是自由市场经济，无论是联邦制还是中央集权制的国家，都很重视运用货币政策和财税政策进行宏观管理，调节总供给与总需要的平衡。为了保证税收调控的效率，首要的是实行分税制来调动中央和地方政府的积极性，将该应由地方政府负责的事宜交给地方政府实施调控，保证中央政府从全国“一盘棋”角度出发的宏观税收调控政策更好地发挥作用。同时，分税制实施后，为中央政府做好全国性宏观调控腾出了可用资金、时间、精力，便于中央政府做好宏观调控工作，发挥中央政府对全国经济的宏观调控作用。

7 征收分工

7.1 国税局系统
　　增值税，消费税，车辆购置税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、企业所得税、中央企业缴纳的所得税，中央与地方所属企业、事业单位组成的联营企业、股份制企业缴纳的所得税，地方银行、非银行金融企业缴纳的所得税，海洋石油企业缴纳的所得税、资源税，外商投资企业和外国企业所得税，证券交易税（开征之前为对证券交易征收的印花税），个人所得税中对储蓄存款利息所得征收的部分，中央税的滞纳金、补税、罚款。

7.2 地税局系统
　　营业税、城市维护建设税，地方国有企业、集体企业、私营企业缴纳的所得税、个人所得税（不包括对银行储蓄存款利息所得征收的部分），资源税，城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，印花税，契税，屠宰税，筵席税，农业税、牧业税及其地方附加，地方税的滞纳金、补税、罚款。

　　为了加强税收征收管理，降低征收成本，避免工作交叉，简化征收手续，方便纳税人，而且国家税务局和地方税务局可以相互委托对方代收某些税收。