【医疗】《传染病防治法》人畜共患传染病防治

作者:王泓日期:2020-09-22

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《传染病防治法》人畜共患传染病防治

北京大学法学院

徐爱国教授

一、概说

人畜共患传染病，是指人与脊椎动物共同罹患的传染病，如鼠疫、狂犬病、血吸虫病等。按照农业部2009年的《人畜共患传染病名录》，人畜共患传染病包括：牛海绵状脑病、高致病性禽流感、狂犬病、炭疽、布鲁氏菌病、弓形虫病、棘球蚴病、钩端螺旋体病、沙门氏菌病、牛结核病、日本血吸虫病、猪乙型脑炎、猪2型链球菌病、旋毛虫病、猪囊尾蚴病、马鼻疽、野兔热、大肠杆菌病（O157 ： H7）、李氏杆菌病、类鼻疽、放线菌病、肝片吸虫病、丝虫病、Q热、禽结核病、利什曼病。

2018年，全国人民代表大会常务委员会对人畜共患传染病的评估是，各级政府初步建立了联防联控机制。卫生、农业、海关、交通运输等部门共同协作，在应对人畜共患传染病、口岸公共卫生事件等方面取得了积极的效果。一些历史上鼠疫等重点传染病流行省份建立了区域联防联控机制。存在的问题是，活畜、活禽的调运，缺乏有效的检疫监管措施，易造成人畜共患病的传播蔓延。

人畜共患传染病防治存在隐患在于，人感染人畜共患传染病病例不断增多，黑龙江省、内蒙古自治区陆续发生了人感染炭疽病疫情。一些基层动物疫病防治机构基础设施、实验室诊断检测能力和队伍力量薄弱，影响了动物疫情监测和防治工作全面开展，不能适应我国动物疫病病种多、病原复杂、流行范围广的特点。有些地方存在瞒报、漏报、推诿扯皮问题。同时，养犬数量大量增加，犬只伤人、致死事件时有发生。据统计，2017年狂犬病居全国传染病报告死亡数第四位，发病516例，死亡502例。虽然多地出台了犬只管理的地方性法规和规章，但职责涉及农业、公安、卫生等多个部门，存在责任落实不到位、工作衔接有漏洞，一些制度如办理养犬证和动物疫苗接种等规定流于形式，监管部门重事后处置、轻事前监管等问题。人畜共患病源头防控保障不够。对一些需要多部门联合防治的人畜共患传染病，如布鲁氏菌病、包虫病等，关口前移的工作力度不够，缺乏积极的协同配合。

二、人畜共患传染病防治的法律规定

《传染病防治法》规定，县级以上人民政府农业、林业行政部门以及其他有关部门，依据各自的职责负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作。动物防疫机构和疾病预防控制机构，应当及时互相通报动物间和人间发生的人畜共患传染病疫情以及相关信息。

与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽，经检疫合格后，方可出售、运输。未经检疫出售、运输与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽的，由县级以上地方人民政府畜牧兽医行政部门责令停止违法行为，并依法给予行政处罚。

《中华人民共和国传染病防治法实施办法》做出细致的规定。首先，发现人畜共患传染病已在人、畜间流行时，卫生行政部门与畜牧兽医部门应当深入疫区，按照职责分别对人、畜开展防治工作。传染病流行区的家畜家禽，未经畜牧兽医部门检疫不得外运。

其次，狂犬病的防治管理工作分工如下：公安部门负责县以上城市养犬的审批与违章养犬的处理，捕杀狂犬、野犬。牧兽医部门负责兽用狂犬病疫苗的研制、生产和供应；对城乡经批准的养犬进行预防接种、登记和发放“家犬免疫证”；对犬类狂犬病的疫情进行监测和负责进出口犬类的检疫、免疫及管理。乡（镇）政府负责辖区内养犬的管理，捕杀狂犬、野犬。卫生部门负责人用狂犬病疫苗的供应、接种和病人的诊治。

卫生部和农业部2005年发布《关于人畜共患传染病防治合作机制》。建立人畜共患传染病防治工作协调小组，负责防治工作、疫情处理以及相关政策制定和实施过程中的协调。建立部门例会制度，每季度召开一次，通报疫情和防治工作，确定人畜共患传染病防治病种，印发会议纪要。定期通报发病地点、发病数、死亡数。不定期通报暴发疫情的地点、发病时间、发病数、死亡数。督导检查，开展流行病学调查及实验室检测，提出防治对策建议。开展监测工作，采集标本实验分析，对病料保存和毒株进行严格管理，防止泄漏和扩散。专家资源共享，建立专家定期会议制度，双方互派专家进入对方领域的专家组或专家委员会。加强合作研究，双方共同研发新发传染病的检测和诊断手段，并根据疫情及研究进展，相互提供支持。

《中华人民共和国动物防疫法》（2015），也涉及到了人畜共患传染病的事项。法律特别规定，患有人畜共患传染病的人员不得直接从事动物诊疗以及易感染动物的饲养、屠宰、经营、隔离、运输等活动。

政府职能方面，法律规定国务院兽医主管部门对动物疫病状况进行风险评估，根据评估结果制定相应的动物疫病预防、控制措施。人畜共患传染病名录由国务院兽医主管部门会同国务院卫生主管部门制定并公布。

兽医主管部门应当及时向国务院和军队有关部门以及省级人民政府兽医主管部门通报重大动物疫情的发生和处理情况。发生人畜共患传染病的，县级以上人民政府兽医主管部门与同级卫生主管部门应当及时相互通报。同时，向有关国际组织或者贸易方通报重大动物疫情的发生和处理情况。发生人畜共患传染病时，卫生主管部门应当组织对疫区易感染的人群进行监测，并采取相应的预防、控制措施。

试举一例。2011年6月京沪高铁全线建成并准备通车，天津静海县某镇政府对京沪高铁沿线村庄环境进行综合整治和清理。镇政府接到村民的举报，举报在高铁附近的土地上堆放大量动物骨头，对环境造成影响。镇政府工作人员现场查看，向动物骨头占地所在的村委会询问情况。村委会不知骨头物主，向全体村民进行广播通知，也未找到物主。2011年6月23日起，镇政府雇人对上述动物骨头进行覆盖掩埋。2011年7月2日，于某甲称该动物骨头系自己的，要求将动物骨头倒走，获得镇政府同意。而后，于某甲以动物骨头无使用价值为由并未倒走。另查，于某甲所购进的大量动物骨头，未经县级动物卫生监督机构检疫消毒，也无合格证明。同时，于某甲未领取生产骨胶、骨油的营业执照。于某甲状告镇政府。

一审法院认为，被告镇政府作为乡镇级人民政府，负责本行政区域内的环境保护监督工作，对做好强制免疫工作具有主体资格和职权范围。原告于某甲购进大量动物骨头在京沪高铁沿线附近土地上堆放，又未经检疫部门的检疫，也没有其他合格证明、消毒证明。被告甲镇政府依照天津市相关部门和静海县文明生态村创建工程办公室的要求，对京沪高铁沿线村庄可视垃圾、柴草、污染物等进行清理。对原告于某甲购进的动物骨头按照相关程序进行掩埋，符合相关法律规定。根据《中华人民共和国动物防疫法》、《天津市大气污染防治条例》、《天津市动物防疫条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》，判决维持被告镇人民政府掩埋原告于某甲购进的动物骨骸的具体行政行为。原告上诉，二审法院维持一审判决。

三、《野生动物保护法》（2018）的贡献与不足

《野生动物保护法》以保护野生动物为出发点，讨论传染病防治的内容不多。但是因为也存在人与野生动物共患传染病的风险，法律也有关于传染病防控的规定。

法律职责方面，国务院林业草原、渔业主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作。县级以上地方人民政府林业草原、渔业主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护工作。县级以上人民政府野生动物保护主管部门、兽医主管部门，按照职责分工对野生动物疫源疫病进行监测，组织开展预测、预报等工作，并按照规定制定野生动物疫情应急预案，报同级人民政府批准或者备案。县级以上人民政府野生动物保护主管部门、兽医主管部门、卫生主管部门，应当按照职责分工负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作。

2020年武汉冠状病毒的暴发，有一些科学家认为病毒与人类食用野生动物有关，蝙蝠或眼镜蛇等或许就是冠状病毒的自然宿主。食用野生动物与冠状病毒的暴发联系了起来，重新审视野生动物和修订野生动物法，成为热点话题。

2020年2月24日，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。《决定》称，为了全面禁止和惩治非法野生动物交易行为，革除滥食野生动物的陋习，维护生物安全和生态安全，有效防范重大公共卫生风险，切实保障人民群众生命健康安全，加强生态文明建设，促进人与自然和谐共生，在正式修订法律之前，先以《决定》的形式作出如下决定：（一）凡《中华人民共和国野生动物保护法》和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的，必须严格禁止。对违反前款规定的行为，在现行法律规定基础上加重处罚。（二）全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。

全国人大常委会法工委部门负责人专门为此决定回答了记者的提问。负责人说，武汉冠状病毒疫情发生以来，对滥食野生动物的突出问题及对公共卫生安全构成的重大隐患，社会各界广泛关注。党中央和习近平总书记多次作出重要指示，食用野生动物风险很大，但“野味产业”规模庞大，对公共卫生安全构成了重大隐患。明确提出要完善相关立法、坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易、革除滥食野生动物的陋习、控制重大公共卫生风险等任务要求。栗战书委员长要求尽快对有关法律进行研究，以最严格的法律条文禁止和严厉打击一切非法捕杀、交易、食用野生动物的行为。

法工委的初步考虑：一是修改野生动物保护法，拟将这一修法项目列入十三届全国人大常委会2020年度立法工作计划。二是修改动物防疫法，这一修法项目已经列入十三届全国人大常委会2020年度立法工作计划，由全国人大农业农村委牵头起草，预计近期可能提请全国人大常委会审议。三是积极推进生物安全法草案审议和修改完善工作，生物安全法草案已经2019年10月十三届全国人大常委会第十四次会议初审，今年需要加快工作进程。四是全面梳理有关法律规定，认真评估传染病防治法等法律的修改完善，认真研究健全国家公共卫生应急管理体系相关立法修法问题，适时启动有关立法修法工作。