【医疗】《传染病防治法》传染病防治的国家责任

作者:王泓日期:2020-09-21

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《传染病防治法》
传染病防治的国家责任
北京大学法学院
徐爱国教授

一，国家责任

卫生医疗关系的法律属性，学界一直存在争议。医疗行政管理，通说是属于行政法。医患关系，通说是属于私法，或者合同法或者侵权行为法。药品和器械生产销售，大体归为民商法。医疗保险，属于社会保障法。所以，医事法是一个综合的法律部门，同时有公法、私法和社会法的内容。不同次分领域，适用不同的法律规定。但是，有一点是明确的，传染病防治法，以国家和政府为主导，当属公法领域。

在《传染病防治法》总则部分，法律开宗明义地提及了国家的责任。第一条规定，为了预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康和公共卫生，制定本法。第二条规定，国家对传染病防治实行预防为主的方针，防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众。除了一般性地规定了国家在人体健康和公共卫生主导地位外，法律还提到了国家发展现代医学和中医药学，支持和鼓励开展传染病防治的科学研究的义务，支持和鼓励开展传染病防治国际合作的义务（第八条），支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作（第九条）和开展预防传染病的健康教育（第十条）的义务。

二，政府职责

国家是一个抽象的存在，国家职责的履行，还得需要对应的国家机关。在传染病防治方面，这个机关就是国家行政机关和下属的卫生行政部门。《传染病防治法》第5条规定，“各级人民政府领导传染病防治工作”。这里用的是“领导”一词。“领导”之下，法律规定，县级以上人民政府制定传染病“防治规划”并组织实施，建立健全传染病防治的“疾病预防控制”、“医疗救治”和“监督管理”体系。

不同级别的行政机关配置有不同的卫生行政部门，不同级别的卫生行政部门，履职的活动不一。国务院卫生行政部门“主管”全国传染病“防治及其监督”管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。卫生行政部门之外的其他部门在“各自的职责范围内负责”传染病防治工作。军队也有对应部门，中国人民解放军卫生主管部门实施监督管理。

国家卫生行政部门做过行政诉讼的被告。湖南桃江2018年曾经发生过肺结核公共卫生事件，数名患者于1月20日向原国家卫计委提交《政府信息公开申请表》，要求公开“2017年10月，湖南省卫计委向国家卫计委报告的桃江四中肺结核疫情（确诊和疑似各多少病例）”的政府信息。2月11日，原国家卫计委作出告知书，以患者申请公开的信息“不属于本机关政府信息公开范围”为由，建议申请人向湖南省卫计委咨询，拒绝公开上述政府信息。患者各自状告国家卫健委，请求法院判决确认原国家卫计委拒不公开政府信息的行为违法。判令被告公开2017年10月湖南省卫计委向原国家卫计委报告的桃江四中肺结核疫情（确诊和疑似各多少病例）的政府信息。

被告中华人民共和国国家卫生健康委员会则辩称，政府信息是政府机关在履责过程中制作或者获取的信息，政府信息原则上由制作机关负责公开。本案原告所申请的政府信息，不是国家卫健委，而是原湖南卫计委。依照传染病防治法第六条规定，国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作；地方传染病防治及其监督管理工作，由县级以上地方人民政府卫生行政部门负责。

被告称，本案中，原告请求公开的信息是“2017年10月，湖南省卫计委向国家卫计委报告的桃江四中肺结核疫情（确诊和疑似各多少病例）”。该信息是地方卫生行政部门制作产生的相关信息，应由省级卫生行政部门负责公布疫情信息。被告只搜集、汇总和公布全国疫情信息。因此，被告不是湖南地方疫情信息的公开主体。地方信息应当由省级卫生行政部门负责公布。

北京市第一中级人民法院开庭审理。根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案中，原告申请公开的信息为湖南省卫计委向原国家卫计委报送的疫情信息，湖南省卫计委是前述信息的公开义务机关。故原国家卫计委作出被诉告知书，告知其向湖南省卫计委咨询并无不当。法院驳回了原告的诉讼请求。

三，地方卫生行政部门之案例二则

其一，广西钦州市钦北区卫生和计划生育局于2017年8月8日接到投诉人举报，称其家饮用水不合格。卫计委依法对广西钦州矿务局水厂大井黄华垌厂区进行检查。卫计委调查核实：该水厂有两个厂区，其中制水车间位于钦南区久隆镇高桥村委官垌村，水源水经混凝沉淀、过滤处理（无水质消毒）后加压经管道送到该水厂钦北区大井黄华垌厂区蓄水池。再经储存、加压（无水质消毒）后，通过管道向用户供应。

执法人员对该厂区蓄水池进水管水、蓄水池水和投诉人家中自来水进行无菌采样，委托钦州市疾病预防控制中心检测。检测报告书显示：该水厂黄华垌厂区蓄水池进水管水肉眼可见物、二氧化氯、总大肠菌群、耐热大肠菌群，蓄水池水二氧化氯、总大肠菌群、耐热大肠菌群，居民饮用水总大肠菌群、耐热大肠菌群均不符合《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）的规定，存在导致或可能导致传染疾病传播、流行的危险。

广西钦州矿务局对该检测结果无异。卫计委依据《中华人民共和国食品安全法》于2017年10月23日作出钦北卫水罚〔2017〕001号行政处罚决定，对广西钦州矿务局作出如下处罚决定：罚款20000元并责令立即整改。矿务局在法定的复议和起诉期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼。卫计委于2018年4月25日向矿务局送达履行行政处罚决定催告书，矿务局仍不履行义务。卫计委向法院申请强制执行令，罚款20000元并加处罚款20000元共计40000元。

广西壮族自治区钦州市钦北区人民法院审理后，认为，根据《中华人民共和国传染病防治法》第六条第一款规定：“国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作”。申请执行人钦州市钦北区卫生和计划生育局具有对本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作的职责。法院准予强制执行钦北卫水罚〔2017〕001号行政处罚决定，对被执行人广西钦州矿务局作出的罚款20000元及加处罚款20000元，合计40000元。之，后即发生法律效力。

其二，原告儿子因患手足口病于2014年3月10日至14日晚间在浙江宁海县第一医院急诊就诊，期间宁海县第一医院未对原告儿子实行分诊，在输液时也未将其引导至手足口病输液专区。

原告于2014年3月19日向宁海县卫生局提交了《关于宁海县第一医院急诊未对手足口病患者分诊及输液未隔离的举报信》。2014年3月27日，宁海县卫生局调查后作出的《卫生监督意见书》，要求医院整改，未对宁海县第一医院作出任何行政处分。原告对卫生局的处理意见不满，将卫生局告到法庭。

原告称，宁海县第一医院的行为已违反了《中华人民共和国传染病防治法》的规定。依照法律，医疗机构应当实行传染病预检、分诊的制度。但宁海县卫生局未依照《中华人民共和国传染病防治法》的规定对宁海县第一医院作出责令整改、通报批评、警告等行政处罚。原告故请求法院判定被告卫生局未履行法定行政监管职责，责令其限时履行法定职责。

被告卫生局认为，原告举报事项属于预检、分诊制度落实不到位的问题。为督促宁海县第一医院加强传染病防控管理工作，被告卫生局向其下达了《卫生监督意见书》，提出了相关整改意见。被告卫生局于2014年3月25日将《信访事项答复意见书》邮寄给原告，告知其处理结果。

2014年4月18日，被告卫生局对宁海县第一医院整改落实情况进行督查，发现宁海县第一医院已按意见书的要求予以落实。被告根据调取的相关资料和检查的情况，认为宁海县第一医院不存在《中华人民共和国传染病防治法》第六十九条所列情形，故不能适用该法条对其进行处罚。

浙江省宁海县人民法院审理后认为，根据《中华人民共和国传染病防治法》规定，被告宁海县卫生局具有对本行政区域内医疗机构的传染病防治工作进行监督管理的法定职责。本案中，被告宁海县卫生局在接到原告对宁海县第一医院的举报后，于当日受理，并通过现场检查、询问相关人员、调取相关资料等方式进行了调查，对宁海县第一医院在实施传染病预检、分诊制度中存在的不规范情况向其发出了卫生监督意见书，并将此处理结果书面告知了原告，事后又对宁海县第一医院的整改落实情况进行了监督检查，被告宁海县卫生局已履行了监督管理的法定职责。

法院认为，被告宁海县卫生局提供了证据，证明宁海县第一医院已确定了专门的部门及人员负责传染病的防治工作，并建立了包括预检、分诊制度在内的传染病防治工作制度，虽在具体实施预检、分诊制度中存在不规范情况，但已进行了整改，其行为并未构成《中华人民共和国传染病防治法》第六十九条中所规定的医疗机构在传染病防治工作中的违法情形。最后，法院驳回原告的诉讼请求。

4，其他医疗卫生机构的主体责任

传染病防治法还为其他相关主体设定了相应的权利、义务和法律责任。典型的有疾病预防控制机构、医疗机构和医学院。

疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。医疗机构承担与医疗救治有关的传染病防治工作和责任区域内的传染病预防工作。城市社区和农村基层医疗机构在疾病预防控制机构的指导下，承担城市社区、农村基层相应的传染病防治工作。

疾病预防控制机构、医疗机构应当定期对其工作人员进行传染病防治知识、技能的培训。医学院校加强预防医学教育和科学研究，对在校学生以及其他与传染病防治相关人员进行预防医学教育和培训，为传染病防治工作提供技术支持。